Эфиопию, не могло, как мы видели, быть другим, если бы это было рассчитано на неэффективность. Лига Наций не сделала ничего, чтобы контролировать международные последствия гражданской войны в Испании, начиная с 1936 года. Однако в декабре 1939 года Лига исключила Советский Союз из-за его нападения на Финляндию. Это было последнее и — если не считать санкций против Италии — самое радикальное из политических действий Лиги.

Лига Наций не предотвратила ни одной крупной войны и была неэффективна в поддержании международного порядка.

Согласно Пакту Лиги Наций, война как таковая не была объявлена вне закона. Членам Лиги не разрешалось вступать в войну при определенных условиях. В то же время им разрешалось вступать в войну при отсутствии таких условий.

Только два последних положения содержат прямой запрет на ведение войны. Как выразился г-н Жан Рей: «Мы убеждены, что эта робость авторов Пакта имеет серьезные последствия и ставит под угрозу новую систему, которую они пытались возвести». По сути дела, поскольку противоположное мнение не было высказано, k оставалось признать, что война является решением, нормальным решением, международных конфликтов. Эти обязательства, с точки зрения закона, представляются только как потуги; имплицитным правилом является обращение к войне. Даже если бы члены Совета придерживались положений.

Структурная слабость. Эта конституционная слабость, однако, не повлияла на фактическую деятельность Лиги; ведь Лига не соответствовала своему уставу. С другой стороны, структурная слабость Лиги имела прямое отношение к ее неспособности предотвратить войны, которые происходили под ее юрисдикцией. Эта слабость заключалась в контрасте между распределением власти внутри нее и распределением власти в мире в целом.

Структура Лиги была преимущественно европейской в период, когда основные факторы международной политики уже не были преимущественно европейскими. Обе великие державы, которые в свою очередь доминировали в ней, Франция и Великобритания, были европейскими державами. Единственной неевропейской великой державой, которая была членом Лиги, была Япония. Из двух стран, которые уже в двадцатые и тридцатые годы были потенциально двумя самыми могущественными государствами на земле, Соединенные Штаты никогда не были членом, а Советский Союз — только в годы упадка Лиги в 1934—39 годах.

Конечно, правда, что из тридцати одного первоначального члена только десять были европейскими, и только семь из тринадцати государств, которые присоединились к ней позже. Но и здесь цифры не говорят о сути дела. Международная организация, основной целью которой является поддержание международного порядка и сохранение международного мира, не обязательно должна быть универсальной в том смысле, что все страны мира должны принадлежать к ней. Однако она должна быть универсальной в том смысле, что под ее юрисдикцией должны находиться все могущественные государства, которые с наибольшей вероятностью могут нарушить мир во всем мире.

Статья 17 Пакта, таким образом, пыталась сделать юрисдикцию Лиги универсальной независимо от членства. Она давала Лиге право в случае спора между двумя государствами, одно или оба из которых не являются членами Лиги, предложить нечленам «принять обязательства членства в Лиге для целей таких споров, на таких условиях, которые Совет может счесть справедливыми»…. Если приглашенное таким образом государство откажется принять обязательства члена Лиги и прибегнет к войне против одного из членов Лиги, то в отношении такого государства будут применяться санкции статьи 16. «Если обе стороны в споре… — отказываются принять обязательства членства… Совет может принять такие меры и дать такие рекомендации, которые предотвратят военные действия и приведут к разрешению спора».

В этом первом пункте статьи 17 предпринята попытка превратить Лигу Наций во всемирное правительство с целью сохранения мира. Осуществимость такого правительства снова должна зависеть от распределения власти между членами Лиги, действующими в единстве, и теми государствами, над которыми будут осуществляться правительственные функции. Лиге не составило бы труда обеспечить преобладание своей воли над двумя малыми или средними государствами. Предположим, однако, что спор возник между членом Лиги, с одной стороны, и Соединенными Штатами, Советским Союзом или обоими государствами, с другой стороны, или между двумя последними державами в период между 1919 и 1934 годами, когда ни одна из стран не была членом Лиги.

При таких обстоятельствах попытка навязать волю Лиги Соединенным Штатам, Советскому Союзу или им обоим привела бы к мировой войне между членами Лиги и одной или двумя потенциально самыми могущественными державами на Земле, причем ряд государств, не являющихся членами Лиги, либо присоединились бы к последним, либо остались нейтральными. Попытка сохранить мир в универсальном масштабе привела бы к войне в универсальном масштабе. Таким образом, членство одних великих держав и нечленство других великих держав делало Лигу бессильной сохранить мир в мировом масштабе.

Это отсутствие универсальности в членстве великих держав также указывает на фундаментальную причину провала британской и французской политики в период между двумя мировыми войнами. Политика обеих стран была анахронизмом. Политика Франции, возможно, была бы успешной в эпоху Людовика XIV. Тогда основные весы баланса сил находились в Центральной и Западной Европе, и такой перевес, какой Франция получила в 1919 году, дал бы ей реальный шанс установить постоянную гегемонию на континенте. Однако после того, как Россия стала одним из главных факторов в балансе сил, Наполеону пришлось понять, что гегемония на европейском континенте мало что значит, когда ресурсы Восточной Европы и большей части Азии либо не задействованы, либо враждебны. К этому уроку прислушались блестящие французские дипломаты, которые в течение двух десятилетий, предшествовавших Первой мировой войне, основывали внешнюю политику Франции на тесных связях с Россией. Их преемники в период между двумя мировыми войнами основывали свои надежды на системе союзов с балканизированными странами Восточной и Юго-Восточной Европы, что было плохой заменой «большому союзу» с Россией. Охваченные страхом революции, подобно французским аристократам в годы после 1789 года, они были готовы скорее совершить национальное самоубийство, чем подчиниться логике нового международного созвездия.

Внешняя политика Великобритании в тот период была таким же анахронизмом, как и французская. Великобритания по своей сути была так же слаба по отношению к европейскому континенту, как Франция по отношению к Германии. Роль, которую Россия играла по отношению к Франции, Соединенные Штаты и, в гораздо меньшей степени, Япония играли по отношению к Великобритании.

Навсегда останется спорным вопрос, был ли у Франции и Великобритании какой-либо реальный выбор перед лицом политики, фактически проводимой Советским Союзом и Соединенными Штатами. Однако не подлежит сомнению, что у международного правительства никогда не было шансов, ведущие члены которого, по собственному выбору или по необходимости, следовали политике, полностью противоречащей реальному распределению сил в мире.

Политическая слабость. Это было бы верно даже при условии, что Лига Наций смогла