Когда общественное мнение проявляет обеспокоенность, Конгресс обычно реагирует путем принятия законодательных актов, создающих видимость урегулирования проблемы, но им недостает реальной силы для принятия конкретных мер. Так, нам обычно указывают на Закон о регистрации лоббистов, который практически не способен их контролировать, и на Закон о технике безопасности и охране труда, в котором имеются очень слабые положения о реализации возможного принуждения. Законодатели стараются быть внимательными и отзывчивыми при повышении накала общественного мнения и с приближением выборов. Перед выборами в Конгресс 1982 и 1986 годов, контролируемый демократами, даже при наличии угрозы применения президентом Рейганом вето, Конгресс принял ряд важных программ по социальному обеспечению и охране окружающей среды.

Комитеты Конгресса проводят многие заседания за закрытыми дверями, держа общественность в неведении и подробно информируя о сути проблем лишь группы влияния в бизнесе. «Меня особенно возмущает практика их двойных стандартов, — жаловался сотрудник персонала одного из комитетов Сената. Для них — в порядке вещей передать информацию о том, что происходит на заседаниях комитета, представителям автомобильной промышленности или коммунальных служб, но не общественности»[664]. Секретность покрывает весь процесс законотворчества. Законопроект о снижении налогов на доходы корпораций на сумму в $7,3 миллиарда был (а) подготовлен Постоянным бюджетным комитетом Палаты представителей за три дня секретных заседаний; (Ь) принят палатой после обсуждения в течение одного часа; (с) на заседании присутствовало всего около тридцати членов палаты, которые (d) приняли законопроект без раздельного поименного голосования.

Законодательные акты могут иметь вводящие в заблуждения наименования и скрытое содержание. Законопроект, который поднимал заработную плату на 85 центов, содержал меньше всем известных положений, помогающих транснациональным корпорациям налоговыми льготами и средствами снижения налоговых выплат, кроме того, он напрямую облегчал им снижение дополнительных выплат рабочим и служащим и хищение средств из их пенсионных фондов. Несколькими годами позднее другой законопроект о минимальной заработной плате содержал положение о крупном понижении налогов на богатых при передаче ими недвижимого имущества по наследству[665].

После энергичных протестов общественности против попыток сокращения программ по защите окружающей среды руководство республиканцев в Конгрессе в 1998 году предприняло более скрытую уловку, введя положения, направленные на сокращение мер защиты экологии, в виде небольших дополнений к важному Закону о бюджетных ассигнованиях и к другим законодательным актам. В этих дополнениях предусматривалось увеличение заготовок леса в редком для США лесу на Аляске с растениями из умеренного климата, что препятствовало восстановлению мест размножения рыбы лососевых пород, а также решение об отмене правительственных образовательных программ по проблеме глобального потепления[666].

Некоторые наиболее значительные проекты законодательных актов готовятся скрытно. Без публичных слушаний и публичного обсуждения члены избранного круга высокопоставленных правительственных чиновников и служащих корпораций тайно подготовили Североамериканское соглашение о свободе торговли (NAFTA) — законопроект на двух тысячах страниц, за который законодатели проголосовали, в большинстве своем даже не прочитав. В ноябре 1993 года администрация Клинтона провела рекламно-пропагандистскую кампанию в поддержку этого законопроекта и затем представила его в Палату представителей с оговоркой «на ускоренное рассмотрение». Процедура ускоренного рассмотрения предусматривает, чтобы Конгресс принял или отверг законопроект «в целом» без каких-либо дополнений к нему и при этом затратил на обсуждение не более двух дней. В 1997 году объединенная мощь лоббистов крупного бизнеса и невероятной энергии президента столкнулась с резкой активизацией протестов со стороны профсоюзов, сторонников охраны окружающей среды и других групп защиты общественных интересов против попыток ускоренным порядком продавить другое соглашение о свободной торговле, которое дало бы возможность транснациональным корпорациям оказывать еще большее влияние на правительства штатов и муниципалитеты. На этот раз Конгресс отклонил процедуру ускоренного рассмотрения и провалил законопроект, что привело к победе народа и поражению идеи глобализации[667].

Основатели Конституции намеревались создать такой Конгресс, чтобы сама его структура оказывала консервативное воздействие на деятельность законодателей. Замена членов комитетов Сената по скользящему графику, при котором каждые два года переизбирается треть его состава, имеет целью ослабление любых массовых настроений по радикальному изменению обстановки. Разделение Конгресса на две отдельные палаты делает процесс создания законодательного акта весьма трудным. Оно дает преимущества тем, кто хотел бы не допустить реформ. Типичный путь прохождения законопроекта в Конгрессе выглядит следующим образом: после внесения, например, в Палату представителей, законопроект передается в один из комитетов, где председатель комитета может положить его в долгий ящик или же, быстро ознакомившись с его содержанием, направить в различные подкомитеты для слушаний, где его могут «похоронить». Из подкомитета без внесения изменений или, наоборот, в существенно переработанном виде законопроект могут вернуть обратно в комитет. Затем его направляют в Комитет по регламенту, который также может положить законопроект в долгий ящик, то есть отклонить. Комитет по регламенту может провести переговоры с Постоянным комитетом о переработке некоторых положений законопроекта. Или Палата представителей может проголосовать не менее чем двумя третями голосов за то, чтобы направить законопроект в обход Комитета по регламенту напрямую на слушания в палату. Комитет по регламенту устанавливает время на дебаты по законопроекту, а также указывает те положения, которые подлежат или не подлежат исправлениям и дополнениям. Затем законопроект направляется в Палату представителей, которая может отвергнуть или дополнить решение Комитета по регламенту. Палата представителей объявляет себя комитетом всей палаты[668](что позволяет ей приостановить действие своего регламента, в том числе и требование наличия кворума) для проведения дебатов по законопроекту, внесения в него изменений, его принятия, или отклонения, или же повторного направления в Постоянный комитет для дальнейшего изучения. Если Палата представителей в качестве комитета всей палаты приняла законопроект, тогда она вновь возвращается к своему обычному статусу — Палаты представителей и окончательно решает судьбу законопроекта.