Для некоторых членов Конгресса переизбрание на пост составляет главную цель, для других — это единственная цель. В любом случае большинство из них весьма преуспевают в этом деле. Сменяемость членов Конгресса в результате выборных кампаний редко составляет более 15 или 20%. Для этого имеется ряд причин.

Фонд избирательной кампании. По определению государственные должностные лица относятся к той категории людей, которые продемонстрировали свою способность собирать достаточные суммы денег и голосов избирателей в свою поддержку. Оказавшись на своем посту, они получают возможности мобилизовать в свою поддержку дополнительные финансовые средства. Члены Сената собирают средств вдвое больше, чем претенденты на этот пост, а члены Палаты представителей — в три раза больше, чем претенденты[671].

Услуги жителям своего избирательного округа. Члены Конгресса добиваются поддержки путем оказания услуг жителям своего округа: например, путем содействия в назначении нуждающимся социальной пенсии или помещения инвалида в госпиталь для ветеранов. Они поддерживают служащих в управлении своего округа, оказывая мелкие услуги простым людям и крупные услуги влиятельным людям, собирая при этом голоса первых для предстоящих выборов и деньги в фонд своей избирательной кампании со вторых.

Приобретение известности и узнаваемости имени. Государственные должностные лица используют свое право бесплатной пересылки почтовой корреспонденции для связи с жителями округа и направления в их адрес информационных бюллетеней и рекламных материалов, в которых сообщается о самоотверженных усилиях данного должностного лица на благо жителей его избирательного округа. Члены выборных органов выпускают пресс-релизы, добиваются появления своих имен в средствах массовой информации родного избирательного округа и получают преимущества на старте избирательной кампании за счет саморекламы и узнаваемости избирателями своего имени.

Доминирование одной партии. Некоторые штаты и избирательные округа по демографическим характеристикам населения склоняются к той или другой партии, и многие округа различными махинациями усиливают влияние одной партии до такой степени, что соперничающей партии становится очень трудно укрепить в них свои позиции.

Досрочный выход на пенсию. Высокая занятость и постоянные задачи сбора средств на политические кампании становятся причиной досрочного выхода членов Конгресса на пенсию. Одни испытывают разочарование в связи с невозможностью добиться крупных изменений, других привлекают доходные должности в частном секторе экономики. Щедрая пенсия является дополнительным стимулом выхода в отставку. Те, кому приходится выдерживать жесткое соперничество на перевыборах и у кого возникают проблемы при сборе средств в фонд избирательной кампании, обычно более склонны покинуть выборную должность, чем те, кто занимает надежные и хорошо оплачиваемые места.

Некоторые консерваторы, в первую очередь президенты Никсон и Рейган, хотели отменить двадцать вторую поправку к Конституции, которая ограничивает время пребывания на посту президента двумя выборными сроками. Они не возражали против бессрочного пребывания в должности президентов от Республиканской партии. Консерваторы не выступали за ограничения сроков пребывания на посту членов Верховного суда или федеральных судей; в системе судебных органов много сравнительно молодых сторонников консервативной идеологии. Объектом их предложений по ограничению сроков пребывания на выборной должности является только Конгресс и законодательные органы тех штатов, в которых длительное время большинство сохраняют демократы. Консерваторы не имели ничего против пребывания без ограничений срока на должностях в Конгрессе, когда руководящие позиции во влиятельных комитетах занимали демократы из Южных штатов или республиканцы. Но, когда руководящие позиции начинали переходить к умеренным либералам или даже прогрессивным демократам, в том числе к Совещанию чернокожих в Конгрессе[672], консерваторы начинали активно выступать за соблюдение сроков пребывания на выборной должности, причем совместно с некоторыми прогрессистами, которые считали, что соблюдение сроков позволит избавить Конгресс от окопавшихся в нем олигархов, внесет струю свежих идей и сделает характер работы законодателей более демократичным.

Обещая улучшить работу законодательного органа, соблюдение сроков пребывания на выборной должности, скорее всего, приведет к противоположному результату, способствуя частой сменяемости и низкой профессиональной квалификации членов Конгресса перед сильными и опытными структурами национальной безопасности и профессиональной бюрократии. Конгресс будет состоять в основном из новичков или депутатов второго срока пребывания на должности, которые окажутся еще более зависимыми от профессиональных лоббистов. Члены Конгресса будут еще более зависеть от технических сотрудников аппарата, которые никем не избраны, включая сотрудников комитетов и подкомитетов, которые иногда служат там десятками лет. А если вспомнить, что для принятия широкой законодательной базы в интересах общества требуется много лет напряженной борьбы, тогда нам следует поинтересоваться, кто останется в Конгрессе в течение достаточно долгого срока, чтобы хорошо разбираться в проблемах, особенно тогда, когда в результате соблюдения сроков пребывания на должности оттуда уйдут в какой-то степени прогрессивные члены руководства, что как раз и является целью крупных спонсоров Конгресса.

Вопрос о сроках пребывания на выборной должности ставился на голосование в законодательных собраниях ряда штатов. Результат оказался таким, как и предвидели критики. В Калифорнии после принятия предложения о шестилетнем сроке пребывания в должности члена Нижней палаты законодательного органа и восьмилетнем сроке для члена Верхней палаты, руководство законодательного органа из числа либеральных демократов было вынуждено уйти в отставку. Теперь в обеих палатах законодательного органа сидят более слабые руководители вместе с «постоянно малоопытными законодателями», которых по всем параметрам превосходит «губернатор со своей многочисленной бюрократией, располагающей теперь большей властью, чем когда-либо». Лоббисты «стали более влиятельны, поскольку у них, как и у губернатора, есть время и опыт для манипулирования информацией». Без опытного руководства Ассамблеи и Сената законодатели часто допускают как тактические, так и процедурные ошибки. Иногда происходят продолжительные дебаты по незначительным резолюциям и, наоборот, недостаточно обсуждаются законопроекты серьезного значения. «Многие депутаты отвлекаются на избирательные кампании в другие выборные органы»[673]. При коротких сроках пребывания в должности служба в выборном органе многими нередко рассматривается как временная карьера, как прелюдия к чему-то более значительному. Поэтому законодатели более склонны покидать должность даже до конца установленного законом срока для того, чтобы занять невыборную, назначаемую должность в Сенате штата или выставить свою кандидатуру в Конгресс США.