Это помогает понять, чем привлекал Петербург выходцев из Западной Европы. В новой столице России они могли начать новую жизнь; ремесленники и купцы в особенности могли рассчитывать на лучшие заработки, чем в их родных городах[733]. По оценкам современников, иностранцы составляли от одной десятой до одной восьмой части столичного населения. Таким образом, иммиграция из Западной Европы сильно способствовала росту города, несмотря на то что большинство приезжих из Европы являлись в российскую столицу, не думая остаться там навсегда. Иностранцы влияли прежде всего на развитие коммерции, промышленности, науки и искусства. Отчетливо заметный на фоне других русских городов западный «оттенок» Петербурга, ярко проявлявшийся в архитектуре, просто отражал присущую ему черту, очевидную и в других сферах жизни. Этническая неоднородность, определенно, придавала столице более урбанистический характер, чем у других русских городов.

Причину бурного роста Петербурга можно видеть также в изменении политики государства в отношении городов в целом. Если Пётр I поощрял развитие городского сословия, то при Анне Иоанновне и при Елизавете виды экономической деятельности, доступные ремесленникам, были сокращены, права и привилегии купечества оставались неопределенными, а промышленность в столице была в основном запрещена. При Екатерине II эта политика изменилась. С 1760-х гг. новые законы расширили права и привилегии купцов и ремесленников. Реформы Екатерины достигли высшей точки в Жалованной грамоте городам с её всесторонними новыми формулировками, определившими характер каждого из городских сословий, их права и обязанности. Таможенные тарифы 1762 и 1766 гг. стимулировали международную торговлю и основание новых промышленных предприятий в столице. В помощь торговцам и промышленникам создавались или расширялись кредитные учреждения, что усиленно побуждало их к занятиям коммерцией и производством. Изданные в этот период законы, вводившие в действие городское самоуправление, лежали в основе системы управления Санкт-Петербурга, как и других русских городов, до 1870 г.[734].

Тот факт, что Петербург был новым городом, конечно, облегчал его быстрый рост. Старые русские города строились как крепости, вокруг которых складывались торговые и ремесленные слободы. Когда крепости теряли военное значение, города с трудом приспосабливались к новым, иным функциям, ведь даже наилучшее место для крепости не всегда идеально годится для города. Более того, сами старые крепостные стены, кольцом сжимавшие улицы, препятствовали расширению городов. Зато проектировщикам Петербурга не пришлось сносить старые постройки, прежде чем возводить новые. Улицы можно было с удобством распланировать, учитывая потребности будущего, прямыми и широкими, не заботясь о разработке дорогих и многотрудных проектов выпрямления узких извилистых переулков, как в старинных городах. Сама новизна Петербурга давала ему преимущество перед другими городами России.

В основе того, что было сказано о важности Петербурга для политической жизни России, лежит глубокий смысл, коренящийся в фундаментальном сдвиге в понимании природы государства как института. Марк Раефф осветил этот сдвиг, исследуя эволюцию понятия Polizeistaat и его перенесение из мелких германских государств в Российскую империю[735]. Идеи, воплощённые в теориях хорошо упорядоченного государства, могли успешно проводиться в жизнь только в управляемой ситуации: в государстве ограниченной географической территории, с развитой и надёжной транспортной сетью, с достаточно высокой плотностью населения, с необходимым корпусом компетентных чиновников, с чёткой и рациональной организационной структурой. И действительно, если российские правители в конце концов так и не справились с созданием хорошо упорядоченного государства, в отличие от соседних германских князей, то это объясняется отсутствием вышеперечисленных предпосылок или изъянами в них.

Хорошо организованное государство эпохи Просвещения подразумевало общество, самой характерной чертой которого была оживлённая городская жизнь. Старомосковская модель государственного управления, существовавшая ранее в России, была совершенно непригодной для новой рационалистической концепции роли и функций государства. С самого начала реформы Петра Великого опирались на ещё не вполне разработанную теорию и практику хорошо управляемого государства. И ярчайшей метафорой петровских реформ был, конечно, сам Петербург[736]. Ещё не вполне это сознавая, Пётр почувствовал, что, раз не существует должного фона для его реформ, то он должен сам его создать. Из тех, кто всходил после него на русский трон, только Екатерина II уделяла внимание теории управления. Она вполне понимала важность городской жизни для жизнеспособности государства и потому посвятила городам семь глав своего Наказа, где, в частности, говорилось об особенностях малых и больших городов, были подробно описаны разные функции города, содержалась мысль о том, что России нужны города всех размеров и самого широкого географического распространения.

Однако у российского государства не было опыта управления крупными городами. На Москву, со всем её населением, всегда смотрели как на слишком разросшуюся деревню. До петровского царствования не были развиты никакие специфически городские административные функции. Помимо сбора налогов, поддержания порядка и обеспечения безопасности монаршей власти Пётр I не сумел направить усилия на какие-либо проблемы управления, присущие городам. Ближайшие соседи России, сами не располагавшие большими городами, мало чем могли помочь в этом смысле. В сущности, русским следовало искать примера городов такой величины, каким стал Петербург при Екатерине, довольно далеко – в Амстердаме и в Вене.

И всё же Петербург рос и заставлял власти разрабатывать административное устройство, способное с ним управиться, хотя в руках у них имелся лишь административный аппарат, приспособленный в основном к работе в условиях сельской местности и аграрного общества. Идеальный образ эффективного унифицированного административного аппарата, наверное, и имела в виду Екатерина, пытаясь установить взаимосвязь городского правления с губернской администрацией в законе о губернской реформе 1775 г. Дальнейшее разъяснение и расширение функций городской администрации осуществилось в Полицейском уставе 1782 г. Это был самый характерный пример того, как Екатерина использовала принципы Polizeistaat. Наконец, Жалованная грамота городам 1785 г., выросшая из проекта более узкого законодательного акта, предназначенного для одного только Петербурга, представляет собой кульминацию усилий Екатерины направить энергию города на пользу государству. Но проблема заключалась в том, что государство никогда вполне не понимало природу процесса, заставившего Петербург так быстро превратиться в столь крупный город, и ошибочно полагало, что ему хорошо подойдёт та же административная структура, как и другим, не столь динамичным и жизнеспособным русским городам.