О многих сторонах деятельности партизанской администрации по-прежнему мало что известно; требуют дальнейшего изучения деятельность НКВД и чистки, проводимые в контролируемых партизанами районах. Однако такие шаги, как создание мифических Советов, районных комитетов и других типичных советских учреждений, указывают на долгосрочные цели партизанской политики. Из всех ветвей советской системы государственные учреждения неизменно были наиболее слабыми и наименее «необходимыми» для восстановления власти режима; значительно более важными являлись военные, полицейские и партийные органы.

Вместе с тем политика партизан и партизанская администрация демонстрировали полное понимание необходимости «гибкости» и приспособления, пусть и временного, к особым требованиям населения. Распределение продовольствия, изменения в аграрной и религиозной политике, а также умение манипулировать пропагандистской тематикой – все это позволяет сделать подобный вывод. Как следует из всего вышеизложенного, советская формула характеризовалась жесткостью в отношении сохранения институтов власти и долгосрочных устремлений, но в плане ближайших тактических задач отличалась существенной гибкостью.

Как показали происходившие во время войны события, советское население демонстрировало как приверженность режиму, так и нелояльное отношение к нему. Отдельные слои общества, в частности те, кто был кровно заинтересован в сохранении режима, были преданы советской стороне. Среди молодежи и части городского населения, в особенности среди рабочих промышленных предприятий, просоветские настроения были сравнительно сильнее, чем среди пожилых людей и сельского населения; среди последних скрытая неприязнь к режиму была характерна прежде всего для колхозников. Точно так же связь с режимом по меньшей мере части интеллигенции была не настолько крепкой, чтобы она оставалась безразличной к вражеской пропаганде.

Среди населения, оставшегося в тылу у отступающих армий в первые недели кампании 1941 года, вероятность «ухода из советского лагеря» повышалась в результате: 1) эвакуации на восток наиболее стойких коммунистов, в том числе значительной части бюрократической и управленческой элиты; 2) отсутствия в местах проживания значительного числа считавшихся лояльными элементов, призванных на службу в вооруженные силы; 3) общей разрухи и дезорганизации, вызванных вторжением немцев и советским отступлением, что вело к ослаблению управляемости и снижению лояльности. Тем самым можно предположить, что иностранная держава, взявшая под контроль значительную часть Советского Союза, получала возможность использовать недовольство населения против режима и попытаться завоевать его лояльность. Недовольство это проистекало из разочарований, пережитых при советской власти; являясь различным по силе и степени воздействия, оно было обусловлено общим стремлением к повышению жизненного уровня. Люди были недовольны коллективизацией, угрозами проникающего во все сферы жизни полицейского государственного аппарата; различными формами принуждения в трудовой деятельности, а для отдельных слоев населения запретами, связанными с религией и проявлением национального самосознания.

Предпринятые после начала войны советским режимом меры свидетельствовали о его осведомленности относительно возможности проявления недовольства в оккупированных районах. С одной стороны, использовались различные виды наказаний и репрессий против отдельных лиц, заподозренных в вынашивании антисоветских замыслов. С другой стороны, было положено начало проведению крупной пропагандистской кампании в двух основных направлениях: 1) «разоблачение» целей немцев и их практических действий; 2) проявление, на словах и отчасти на деле, уступок чаяниям народа с тем, чтобы мобилизовать все эмоциональные, физические и психические ресурсы советского народа для победы. Однако в первые месяцы войны эта пропагандистская кампания в отношении советского населения в значительной степени была сведена на нет или не имела должного эффекта в силу ряда субъективных и объективных факторов. К ним можно отнести миф о непобедимости немцев, подкрепленный их первыми победами и быстрым продвижением, а также советскую тактику «выжженной земли», вызывавшую глубокую неприязнь населения, и влияние самой войны и возникшей в результате ее разрухи.

Поэтому в целом население, оказавшееся под властью немцев, поначалу было готово примкнуть к той или иной стороне. Каждой из соперничающих сторон предстояло завоевать лояльность простых граждан, чье недовольство было не настолько сильным, чтобы они были готовы слепо принять любую альтернативу, и не настолько приверженных советским идеалам, чтобы не замечать других возможностей.

Германия потерпела полный провал в попытках воспользоваться предоставленным ей шансом привлечь на свою сторону советское население. Ей вроде бы удалось, как и советскому режиму, добиться полного повиновения своей власти, но повиновение это на поверку оказывалось иллюзорным. Провал немцев был в основном обусловлен самим подходом нацистского руководства к советской проблеме и целями, которые оно ставило себе на Востоке. В плане своих долгосрочных целей оно полностью игнорировало чаяния народа; в плане же предъявления своих сиюминутных требований оно полагало, что победоносное завершение войны в течение нескольких недель или месяцев позволяет оккупантам игнорировать проблему лояльности населения.

За короткий период времени совокупность предпринятых немцами акций вызвала первые всплески недовольства и разочарования среди той части населения (являвшейся, вероятно, абсолютным большинством), которое занимало выжидательную позицию и с надеждой пристально следило за немцами. Этот произошедший на ранней стадии раскол между оккупантами и населением оккупированных территорий со временем углублялся, и преодолеть его так и не удалось. На раннем этапе разрыву способствовал в первую очередь личный опыт общения простых граждан с немецкими солдатами. В большинстве случаев он оказывал негативное влияние (в силу немецких стереотипов о «восточном недочеловеке» и чувства неуверенности, постоянно испытываемого немецкими солдатами, действовавшими в оккупированной России). Крупные реквизиции и усиливавшееся жестокое обращение, не вызванное военной необходимостью, а порой просто бессмысленное, способствовали этому негативному эффекту. Кроме того, быстро распространявшиеся сведения о жестоком обращении немцев с советскими военнопленными в оккупированных регионах, а также акции и зверства карательных отрядов СД усиливали разочарование населения в немцах. Этому же способствовало ухудшение материальных условий, когда целые города и села находились на грани настоящего голода накануне зимы. И наконец, отказ немцев удовлетворить чаяния народа в таких сферах, как, например, роспуск колхозов, вызывал отчуждение крестьян от новых хозяев.

К концу 1941 года существовавшая ранее надежда у части советского населения оккупированных районов на то, что с приходом немцев порядки улучшатся, исчезла. Разочарование сменилось враждебным отношением, когда зимой 1941/42 года немецкое наступление не только захлебнулось, но и инициатива на время перешла к Красной армии, начавшей наступать. Продолжение войны и советское контрнаступление привели к резкому ухудшению материального и морального состояния немецких войск, а это косвенно затронуло коренное население, от которого теперь в принудительном порядке требовали сдачи большего количества продукции и оказания услуг. Все это подорвало миф о непобедимости Германии в сознании населения, которое открыто и часто подсознательно стремилось примкнуть к более сильной из двух противоборствующих сторон. Уверенности в победе Германии больше не было; приобретенный в условиях советского режима опыт подсказывал, что сотрудничество с противником грозит суровыми репрессиями; поведение немцев ухудшалось. В силу всех этих причин отношение населения начинало меняться.