Понимая все эти обстоятельства, императрица могла только морально осуждать крепостничество да смягчать режущие ее глаз и человеколюбивое сердце рабовладельческие крайности этого порядка. К призыву о смягчении крепостного права, собственно, и сводилась генеральная мысль Наказа по крестьянскому вопросу. Практика же была иной: при Екатерине II Дон и Украина стали частью империи, на которую распространялось крепостничество. В 1765 году, в развитие указа 1760 года о праве помещиков отправлять крепостных без суда в Сибирь на поселение, императрица подписала указ о разрешении помещикам ссылать своих крестьян в каторжные работы. Продолжался начатый при Анне Иоанновне процесс лишения крепостного крестьянства даже тени юридических прав. Теперь они уже не присягали в верности государю, им запрещалось обязываться векселями, заниматься подрядами.

По своей правовой сути крепостное право не претерпело в реформаторское царствование Екатерины II сколько-нибудь существенной перемены в сторону раскрепощения или хотя бы смягчения неволи. Более того, происходил естественный процесс усиления крепостного права, ведший к превращению крепостного крестьянина в раба. Крепостное право, неразрывно связанное со статусом и экономическим положением «главного члена» общества – дворянства, оставалось зоной, закрытой для законотворчества Екатерины II. И все же нельзя не признать, что положение другой половины населения – государственных крестьян, пополнившихся бывшими монастырскими, оставалось предметом внимания императрицы. Это отразилось в «Сельском положении», которое составила Екатерина II в 1785 году. Хотя этот документ так и остался проектом, он все же ложится тем необходимым «нижним» блоком в основание возводимого императрицей здания сословного общества. «Сельское положение» по структуре и основным идеям является, в сущности, проектом Жалованной грамоты государственным крестьянам и стоит в одном ряду с Жалованными грамотами дворянству и городам, изданными в один день 21 апреля 1785 года.

Н. Неврев. Продажа крепостных.

Так же как другие Жалованные грамоты, оно нацелено на правовое оформление статуса сословия крестьян, утверждает неотъемлемость его сословных прав, в том числе – личную свободу, право сословных занятий земледелием и некоторыми ремеслами, право собственности, владения и продажи недвижимого и движимого имущества. Как и дворяне, и горожане, крестьяне делятся на шесть категорий. Высшие категории крестьян получали свободу от телесного наказания; согласно «Сельскому положению» в сельской местности образовывались выборные органы самоуправления, с помощью выборов образовывался сословный суд, существовал механизм взаимодействия с представителями государства.

Причины, по которым почти готовый проект не стал третьей Жалованной грамотой 1785 года, не известны. Исследователи в большинстве своем склоняются к выводу, что Екатерина II не хотела будоражить дворянство и, особенно, крепостных, которые могли бы понять такую грамоту как обещание свободы. Можно предположить, что при определенных обстоятельствах, благоприятных отмене крепостничества, правовая модель, выработанная Екатериной для государственных крестьян в «Сельском положении», могла быть реализована применительно уже ко всему крестьянскому населению России, включая и бывших крепостных.

Историки, работавшие над материалами Екатерины II, в полной мере смогли оценить всю совокупность законов и законопроектов, оставшихся после весьма плодовитой императрицы, считавшей в шутку, что она страдает «законобесием» – непреодолимым желанием, как она пишет, «царапать законы». Термин «конституция» в категориях права XVIII века нужно понимать как «организацию», «устройство», «структуру права», целостную систему правовых норм. И тогда вся огромная законодательная работа Екатерины II, особенно в 1770–1780-х годах, приобретает совершенно другой смысл, становится выполнением ею работы по схеме-плану «всеобщего законоположения», состоящего из больших законодательных блоков. Теперь осознана глобальность правовой реформы Екатерины II, которая не ограничивалась созданием сословного строя со всеми его юридическими атрибутами, но шла к созданию единого Свода государственных установлений. Эта гигантская, непосильная одному человеку работа велась императрицей вполне успешно.

Свод ее законов пронизывали общие принципы, лежащие в основе законности просвещенной монархии. Разработку этого грандиозного плана Екатерина II начала в середине 1780-х годов, когда благодаря ее усилиям появились Жалованные грамоты, были написаны проекты других важных законов, которые могли составить единое правовое здание «законной монархии». Центральное положение в Своде занимал «Наказ Сенату», подготовленный в 1787 году. По своему названию он как бы перекликается с Наказом Уложенной Комиссии 1767 года, знаменуя собой новую стадию законодательной деятельности, после того как публикацией Жалованных грамот были заложены основы сословного строя.

Императрица, составляя «Наказ Сенату», впервые после Наказа Уложенной комиссии делает наиболее серьезную попытку заново сформулировать основы правового статуса самодержавия, хотя в обосновании самодержавной формы правления принципиально новых идей мы не встретим. К такой работе подходит пословица «Тех же щей, да пожиже влей». В «Наказе Сенату» фигурирует вся старая аргументация необходимости самодержавия: географический фактор, целесообразность в обширной России именно такого строя, высшие цели монарха – добро для народа. Более четко, чем раньше, «Наказ Сенату» утверждает как незыблемый принцип полноту самодержавной власти. Именно она – единственный источник закона. Одновременно неизменяемость верховных прав самодержца утверждается как непреложный закон. В попытке подорвать хотя бы одну из основ самодержавия Екатерина видит неисчислимые страшные последствия для России. Наконец, в «Наказе Сенату» Екатерина II затрагивает проблему престолонаследия, бывшую, как мы знаем, пожалуй, самой острой для самодержавия в XVIII веке. Екатерина II исходит из общего положения, что, как и все в стране просвещенного монарха, порядок престолонаследия должен определяться законом, в котором должны соблюдаться важнейшие принципы: единонаследие, предпочтение прав первородства, а также наследования по мужской линии. Оговаривались и условия лишения наследника прав престолонаследия.