Не менее важна вторая часть Свода государственных установлений – «О узаконениях вообще». В этом документе закон признается как единственный принцип общественных взаимоотношений. Говорится о том, что есть «законность» как совокупности «непременных прав» подданных: право на жизнь, личную безопасность, здоровье, имя, презумпция невиновности, а также право требовать судебной защиты, апеллировать к высшей власти. Екатерина сформулировала и ряд положений, которые должны были защитить правовой строй, гарантировать незыблемость закона. Все подданные должны соблюдать законы, признавать законность судов, монополию и законность их решений. Запрещалось наказывать за то, что не определено законом как преступление. Кроме того, отныне закон не имел обратной силы. Провозглашалась свобода вероисповедания, запрещалось наказывать «за мысли и слова людские». Особенностью Свода было то, что эти общие для подданных-граждан законы и их равная ответственность перед верховной властью находили реализацию через сословную систему права. Таким образом, правовая система становилась достаточно гармоничной и сбалансированной настолько, насколько это было возможно в стране, где половину населения составляли крепостные.

Екатерина II не опубликовала Свод государственных установлений. И дело, вероятно, не в том, что русское общество не созрело для подобных актов. Практика законотворчества в екатерининское и другие времена показывает, что часто опережающие сознание правовые акты становятся важными вехами в формировании этого же правового сознания и элементов гражданского общества. Екатерина не спешила опубликовать «Наказ Сенату», ибо у нее, вероятно, были сомнения относительно возможностей этого бюрократического органа быть «хранителем законов».

В этом-то и заключалось глубинное противоречие самодержавия, которое, сохраняя и законодательно утверждая свою неприкосновенность, оказывалось в силу своей же неподконтрольности страшно зависимым от случайностей, к числу которых относились личные взгляды и пристрастия наследника. Так получалось, что вся сила самодержавия, основанная на непререкаемом праве править без ограничений, без четкого определения компетенций монарха как высшего должностного лица, оборачивалась для русского самодержавия неожиданной стороной, делало его в какие-то моменты беззащитным. Начиная с 1682 года огромная власть самодержца оказывалась многократно подвержена нападкам авантюристов и не раз становилась заложником гвардейцев и «ночных императоров» – фаворитов. Достаточно было нескольких сотен или даже десятков пьяных гвардейцев, чтобы свергнуть законного государя и возвести на престол нового. Из таких государей двое (Елизавета Петровна, Екатерина II) оказались попросту узурпаторами, нарушившими как все юридические нормы, присягу, так и традиционные «династические счеты». Словом, самодержавие окрепло и развилось за пределами «поля» права, законности. В этом состояла его сила, но одновременно – и его слабость. Оно было беззащитно перед лицом случайностей, становилось жертвой авантюристов. Развитие же тех правовых выборных и представительских институтов (земских и иных), которые существовали в России до утверждения самодержавия, могло бы, в принципе, обеспечить русскому царю-императору гарантии неприкосновенности его власти и личности, ибо защита закона и установленных им порядков является институционной обязанностью подобных правовых учреждений. Но тогда самодержец утратил бы свое бесконтрольное право повелевать. Поэтому он и не мог пойти на создание таких институтов. А в отсутствии таких учреждений скрыты причины хронической политической неустойчивости в России на протяжении всего XVIII века, да и позже. Получался замкнутый, неразрешимый до 1917 года круг.

В России XVIII века Просвещение понималось людьми как поход против суеверия, невежества, как образование и совершенствование людей посредством наук и доброго отношения. Особую роль в борьбе за просвещение занимает один из близких Екатерине II людей Иван Иванович Бецкой. В 1760-е годы Бецкой провел реформу главного дворянского учебного заведения – Шляхетского сухопутного корпуса, создал новые военные школы. Но самым известным начинанием Бецкого стало основание в 1764 году Императорского общества благородных девиц. Оно разместилось в построенном Ф. Б. Растрелли Смольном Воскресенском монастыре. «Смолянки» – девочки из дворянских семей – получали в этом закрытом заведении, под пристальным надзором французских классных дам, очень хорошее образование. Многие из них были любимицами императрицы и двора, позже стали завидными невестами и просвещенными хозяйками петербургских салонов. Прелестные лица первых выпускниц Смольного института смотрят на нас с портретов Д. Г. Левицкого в залах Русского музея. Бецкой был истинным государственным романтиком. Как и его покровительница императрица Екатерина II, он находился под обаянием идей Просвещения, был убежден, что все несчастья России – от невежества, отсутствия культуры и образования.