Однако новых чинов для заполнения вакансий было просто неоткуда взять, а из имевшихся полицмейстеров и исправников лишь незначительная часть соответствовала требованиям. Более того, во всех губерниях европейской России не были укомплектованы даже имевшиеся штаты. В восьми ключевых губерниях некомплект составлял от 20 до 25 %, в Петроградской – 27 %, в Московской – 26 %[1391]. Не лучше обстояла ситуация с сельской полицией, нехватка которой в 23 губерниях варьировалась до 10 до 25 %. В Петрограде не хватало 842 городовых, в Москве – 954, а в целом по стране – 5062 вакансии оставались не занятыми[1392]. Механическое увеличение числа вакансий не решало проблемы их наполняемости. Вероятно, Протопопов понимал эту проблему, предложив открыть несколько школ для подготовки чинов полицейской стражи, однако и эта мера не была осуществлена.

Реально усилить полицию можно было не расширением штатов на бумаге, а исключительно реализацией полного комплекса мер, намеченного в предвоенный период. Кроме того, проект усиления полиции, санкционированный Протопоповым, при этом совершенно не учитывал необходимости усиления жандармерии. А между тем почти на 166 млн жителей Российской империи (без Привислинских губерний) в 1917 г. приходилось 14 667 жандармов – от генералов до нижних чинов включительно, то есть на каждого жандарма приходилось 11,3 тыс. жителей.

Последний минский губернатор князь В. А. Друцкий-Соколинский 5 декабря 1916 г. обсуждал вопрос реформирования полиции с директором департамента А. Т. Васильевым, который утверждал, что формат ее реализации был связан с желанием Протопопова выслужиться перед думскими политиками[1393]. Реализовать проект не успели не только из-за отсутствия времени, но и в силу запрошенного на реформу огромного бюджета – 90 млн руб.[1394] Нельзя сказать, чтобы у МВД совершенно не было кадрового резерва для решения вопроса обеспечения безопасности в столице. Некоторый ресурс имелся, однако он совершенно нерационально использовался. В 1915 г. параллельно с отступлением русской армии, производилась эвакуация подразделений общей полиции из занимаемых немцами губерний. В общей сложности было эвакуировано 4729 сотрудников полиции, из которых 453 классных чина, остальные – околоточные надзиратели и нижние чины. Однако этот образовавшийся кадровый ресурс был неравномерно распределен по 33 губерниям, дополнительно к тому 139 чинов полиции были направлены в занятые по праву войны области – Галицию и Турецкую Армению. Сохранились сводные данные о распределении эвакуированных чинов по губерниям.

По состоянию на осень 1916 г. наибольшее число полицейских было сосредоточено в прифронтовых Минской и Могилевской губерниях – 1681 человек, или 35,5 % от всех эвакуированных. На третьем месте шла Калужская губерния – 484 полицейских, которым там было просто нечем заняться. В Петроград было направлено лишь 312 человек, а в Москву чуть больше – 446 человек[1395]. То есть на два крупнейших города, где постоянно происходили выступления, забастовки рабочих, митинги (а в Москве и вовсе знаменитый немецкий погром), было направлено лишь 16 % эвакуированных полицейских. Сложно назвать это решение рациональным и обоснованным. Решая проблемы некомплекта полицейских в отдельных губерниях, куда направлялось в среднем по 20–30 человек, а также создавая некие пункты концентрации полицейских сил в прифронтовой зоне (вероятно, в расчете на возвращение потерянных губерний), МВД оголяло политически значимые центры, в которых, без преувеличения, решалась судьба империи. В феврале 1917 г. в Петрограде не хватало 5 тыс. полицейских чинов, которые были в распоряжении министерства. Но Протопопов пошел не по пути концентрации сил полиции в столицах, а продолжил линию своих предшественников по увеличению штатов, «размазывая» бесценные силы безопасности по бескрайним просторам страны, что лишала его реформу смысла.

Другой серьезной ошибкой было игнорирование руководством политического сыска конкуренции (если не сказать – антагонизма) между чинами полиции и жандармерии. С мест регулярно приходили жалобы, что сотрудники полиции стремились сами раскрывать преступления, принося в жандармское управление итоги своей работы «на блюдечке». На практике это выражалось в противодействии работе наружного наблюдения жандармских управлений. В Тверской губернии дошло до комичного эпизода. Губернатор барон Н.Г. фон Бюнтинг, имевший покровителей в окружении императрицы, попытался поставить жандармское управление под контроль, заставляя доносить об общественно-политической ситуации ему лично, а не в департамент полиции. Полиция брала на учет всех посетителей Тверского ГЖУ[1396]. Ярославский и костромской губернаторы также желали переподчинить жандармскую агентуру общей полиции.

Официоз департамента полиции словами публициста Н. А. Громова определил набор приоритетных задач полиции в военное время: борьба с дороговизной и спекуляцией, содействие властям в сборе увеличенного подоходного налога, вводимого с 1917 г., обеспечение безопасности на вновь создаваемых промышленных предприятиях и подавление «германизма», немецкого засилья и шпионажа[1397]. До революции оставалось три месяца.

Таким образом, в начале 1917 года в результате предпринятых правительством и МВД мер резко обострились основные крупные внтуриполитические конфликты: между общественными организациями и правительством, между политическим сыском и оппозиционными генералами. В февsрале в решающую стадию вошла борьба за контроль над военными контрразведками, домоклов меч был занесен над руководством Земского и Городского союзов, Центрального военно-промышленного комитета. Нельзя сказать, чтобы министерство А. Д. Протопопова бездействовало, но наносимые им политические удары, несмотря на их болезненность, были нескоординированными между собой, эпизодическими акциями, ни одна из которых не была доведена до логического. Ни на одном направлении МВД не достигло ощутимых результатов.

1 января 1917 г. член бюро Прогрессивного блока И. Н. Ефремов писал в частном письме: «Мрачные действия конца прошлого года и начала этого, хотелось бы думать, – последние потуги отжившего старого строя, бывших людей, удержаться хоть ненадолго наверху государственной жизни. Хотелось бы верить, что скоро уже они навсегда потонут и Россия вздохнет, наконец, свободнее»[1398]. Действительно, работу Министерства внутренних дел не только конца 1916-го, но и первых двух месяцев 1917 г. иначе как «потугами» назвать крайне сложно. Символично, что 24 февраля, когда революция в Петрограде уже началась, по заявлению Протопопова Совет министров традиционно продлил действие Положения о мерах к охранению государственного порядка и общественной безопасности в губерниях империи до 4 сентября 1917 г.[1399] Руководство МВД и члены правительства не вполне трезво оценивали политический момент и всерьез полагали, что режим продержится еще минимум полгода, в то время как оставалась ровно одна неделя. Введенное в августе 1881 г. особое охранное Положение действовало на территории империи 35,5 года и было отменено уже победившей революцией.