Период, когда политическим сыском Российской империи руководил генерал-майор свиты Его Императорского Величества Владимир Федорович Джунковский, является стержневым для истории жандармерии и департамента полиции 1910‐х гг. Проведенные им реформы и мероприятия предопределили характер работы специальных служб в годы Первой мировой войны. Оценки его деятельности крайне противоречивы. В то время как одни называли Джунковского чуть ли не наиболее преданным императору сановником[154], гие видели в нем одного из главных виновников Февральской революции[155]. Отметим лишь, что ни один из коллег по политическому сыску, оставивших о нем воспоминания, не дал позитивной оценки его преобразованиям.

Полярные точки зрения на одни и те же события связаны во многом с невниманием к предыстории проводившихся реформ, например не была подробно рассмотрена история развития военной агентуры до ее роспуска в 1913 г., работа революционных партий в армии в 1907–1913 гг., а потому скудная информированность политического сыска о революционной работе в армии некоторыми исследователями выдается за отсутствие таковой, а низкая информированность полиции становится в их работах основанием для вывода о том, что сыск ничего не потерял, лишившись данной агентуры. Такой подход представляется неверным, так как о необходимости агентуры и последствиях ее ликвидации разумно судить не столько по ее эффективности, сколько по интенсивности работы революционеров в армии. Общая черта историографии реформ Джунковского – это изъятие их из контекста борьбы оппозиции против политического режима. Оценка в основном дается исходя из частных особенностей работы самой полиции, а не из стоявшей перед ней основной задачи защиты государственного строя.

Джунковский был назначен товарищем министра внутренних дел, заведующим полицией 23 января 1913 г. Его назначению предшествовала долгая кадровая перестановка. Смена товарища министра, как правило, была следствием замены его непосредственного шефа – самого министра. После убийства П. А. Столыпина в Министерстве внутренних дел началась череда перестановок, связанная с уходом части ответственных за его гибель лиц, в первую очередь – товарища министра П. Г. Курлова, а также с попытками «столыпинской» команды сохранить власть. Следующим министром внутренних дел стал бывший прокурор Саратовской судебной палаты, бывший товарищ министра (в 1906–1908 гг.) А. А. Макаров. Это был опытный в вопросах права и юстиции, работоспособный, ответственный, но совершенно незнакомый с организацией полиции человек. Так его характеризует Курлов: «Всю жизнь провел он на службе по судебному ведомству, что развило в нем склонность к строгому формализму, который, по свойству его личного характера, осложнялся любовью к канцеляризму. Бумага отнимала у него массу времени: он зачастую работал до раннего утра, и это не могло не отражаться на творчестве, столь необходимом на посту министра внутренних дел. Несмотря на то, что большая часть его службы прошла в провинции, он жизни не знал и смотрел на нее под углом прокурорско-бумажного зрения»[156]. Наиболее известным успехом Макарова на его посту была деятельность созванной при нем Комиссии по реформе полиции в империи. Макаров довел до ума законопроект реформы полиции, утвердил его положения в Совете министров[157] и передал на рассмотрение в Думу.

В области кадровых перестановок Макаров сделал ряд важных назначений. 21 февраля 1912 г. директором департамента полиции был назначен С. П. Белецкий, в прошлом самарский вице-губернатор. Как писал в своих воспоминаниях полковник Мартынов: «А. А. Макаров, еще в бытность прокурором Саратовской судебной палаты, знал Белецкого и при назначении своем на должность министра внутренних дел остановил выбор на нем при очередном замещении должности директора департамента полиции. Правой рукой по политическому розыску у Белецкого стал Виссарионов… До своего назначения на должность директора департамента полиции Белецкий некоторое время служил вице-директором этого департамента (в 1909–1912 гг. – В. Х.-Г.) и, обладая способностями быстро разбираться в делах, скоро освоился со своим положением. Такой помощник, как Виссарионов, с головой зарывшийся во все извилины политического розыска, чувствовавший в себе талант розыскного специалиста, был совершенно необходим Белецкому, и при его директорстве ясно чувствовалась во всех наших делах режиссерская рука С. Е. Виссарионова»[158]. Положительную характеристику Белецкому дает генерал-майор К. И. Глобачев: «Степан Петрович Белецкий был человек весьма умный, работоспособный и прекрасно понимал политическое состояние тогдашней России… По политическим убеждениям это был человек ярко правой окраски, беззаветно преданный своему государю»[159].

26 января 1912 г. на пост командира Отдельного корпуса жандармов, в то время не соединенный с постом товарища министра, был определен генерал-лейтенант Владимир Александрович Толмачев. По свидетельству Курлова, Толмачев был старым другом и непосредственной креатурой Белецкого[160]. Помощник начальника штаба ОКЖ генерал-майор Д. А. Правиков так комментирует это назначение: «Министр внутренних дел, покойный А. А. Макаров, усмотрел, что среди корпуса жандармов наблюдается упадок военной дисциплины, военного воспитания и выправки. Потому и назначил командиром корпуса строевого генерала Толмачева, без заведования делами департамента полиции, поставив ему указанную выше определенную военную задачу, которую он и выполнил. По этому вопросу можно только сказать, что мы значительно отставали в деле физического и военного воспитания чинов полиции по сравнению с государствами Западной Европы, но, конечно, с точки зрения охранной это не имеет смысла»[161]. Начальником штаба корпуса еще с 1910 г. являлся генерал-лейтенант Дмитрий Константинович Гершельман. Видное место генерала для поручений при министре внутренних дел по должности шефа жандармов при Макарове занимал А. В. Герасимов, бывший начальник Санкт-Петербургского охранного отделения, активно участвовавший в руководстве подавлением революции 1905–1907 гг.