Эти гарантии не просто неуместные или «антикварные» ограничения. В 1970-х годах президент Никсон продемонстрировал, как можно злоупотребить такой властью. Он приказал АНБ в соответствии с печально известной программой MINARET прослушать телефоны ряда американцев, которых он невзлюбил. Среди незаконных внутренних объектов подслушивания со стороны АНБ были некоторые американские сенаторы, боксер Мохаммед Али, писатель Бенджамин Спок, актриса Джейн Фонда, борцы за равноправие чернокожего населения Уитни Янг и Мартин Лютер Кинг, а также другие критики и противники вьетнамской войны. Скандал, связанный с программой MINARET, привел к принятию в 1978 году закона о контроле деятельности служб внешней разведки (FISA). Согласно этому закону, АНБ не имеет права заниматься подслушиванием на территории США, не имея на то соответствующего ордера.

Куда проще жилось британским партнерам АНБ в Центре правительственной связи (GCHQ), которые избежали прямого столкновения со своей конституцией и могли оказывать давление на государственных министров, чтобы получить от тех все, что нужно, прикрывшись завесой тайны. Британский Акт о правовом регулировании следственных полномочий 2000 года (RIPA) будет скоро «истолковываться» как предоставляющий юридический карт-бланш GCHQ на осуществление массовой слежки на британской земле и передачу результатов этой слежки АНБ — при условии, что один из концов этой линии связи расположен за рубежом.

В GCHQ даже не скрывали своего удовлетворения (это позднее выявлено в ряде документов) по поводу того, что «по сравнению с США режим надзора за нами гораздо слабее».

В 2001 году все обстояло именно так. В течение 72 часов после разрушительных террористических атак 11 сентября Хейден подвел агентство к пределу его существующих юридических полномочий.

На фоне чрезвычайной ситуации Хейден тайно разрешил своему агентству сопоставить номера известных террористов с американскими телефонными номерами, с которых осуществлялись международные звонки. Агенты довольно быстро «отвлеклись» от своей главной задачи; в течение двух недель АНБ было готово передать ФБР номер любого американского абонента, который связывался с любым афганским абонентом. Во внутренней истории АНБ позже назовут это «более агрессивным применением» полномочий Хейденом, нежели его предшественниками.

Таким образом, на вопрос Чейни и Тенета в 2001 году Хейден вынужден был дать ответ, который его боссы сочтут неудовлетворительным. Что еще он мог сделать? Ничего. Ничего в рамках существующих полномочий АНБ.

Позже в разговоре по телефону Тенет задал Хейдену еще один вопрос. Что можно было бы сделать, если бы у вас было больше полномочий?

Как оказалось, АНБ могло сделать очень много…

До террористических атак 11 сентября 2001 года АНБ уже проводило один эксперимент, который вынуждено было прекратить из-за юридических ограничений FISA. Идея заключалась в формировании так называемых «цепочек контактов» по записям переговоров, или метаданных. Формирование цепочки контактов — это процесс установления соединений между отправителями и получателями и их контактами. При должной тщательности оно создает карту соединений между людьми, без фактического прослушивания их телефонных звонков или чтения содержимого их электронных сообщений. Задолго до появления Facebook АНБ уже вовсю забавлялось с тем, что вышеупомянутая социальная сеть впоследствии торжественно представит как «социальный граф».[14]

Но возникла проблема. В 1999 году служба по делам разведки министерства юстиции США приняла решение, что метаинформация подпадает под определение FISA об электронной слежке. Это означало, что формирование контактной цепочки являлось вполне законным по отношению к неамериканским абонентам. А если оно применялось к американцам, то тогда АНБ нарушало закон.

Дело усложнялось тем, что электронные коммуникации даже между иностранцами за границей могли осуществляться через США, поскольку данные разбиваются на цифровые «пакеты», вместо того чтобы просто перенестись по телефонной линии из пункта А в пункт Б. FISA защищает транзитные передачи внутри США. И все же именно так развивались глобальные телекоммуникации.

Однако после 11 сентября 2001 года для Хейдена, Тенета, Чейни и Джорджа У. Буша оставался один выход. Они могли пойти в конгресс, который так жаждал войны, и попросить больше полномочий путем внесения соответствующих поправок в FISA. Когда еще дымились развалины башен-близнецов, конгресс проявил великодушие к исполнительной власти. В начале октября палата представителей подавляющим большинством приняла Патриотический акт, предоставивший федеральным следователям больше полномочий при расследовании террористических дел. Естественно, они подмахнули бы и поправки к директивам FISA.

Но администрация Буша отказалась открыто просить себе больше власти. Вместо этого Белый дом просто велел Хейдену тайно расширять масштабы слежки. В официальной истории АНБ высказывается предположение о том, почему это было сделано. «Случайные факты свидетельствуют о следующем. Государственные чиновники опасались, что общественные дебаты вокруг любых изменений в FISA скомпрометируют разведывательные источники и методы».

Таким образом, АНБ под руководством Хейдена занялось подготовкой новой программы — такой, которая при выходе за традиционные границы полномочий будет держаться в строжайшей секретности. Программа охватывала четыре аспекта: телефонные переговоры, телефонные метаданные, интернет-коммуникации в форме электронных сообщений и поисковых запросов в Сети, а также интернет-метаданные. АНБ предстояло собрать как можно больше такой информации. Снова вернули формирование контактных цепочек при коммуникациях иностранцев с американцами, и АНБ теперь имело возможность подключаться к иностранным коммуникациям, даже при прохождении соответствующих цифровых пакетов по территории США. Эта программа получила изящное кодовое наименование STELLAR WIND («ЗВЕЗДНЫЙ ВЕТЕР»), хотя некоторые из технологов АНБ стали потихоньку называть ее Big Ass Graph («Граф Большой Задницы»). Агенты ФБР дали программе ироничное прозвище «Заказ пиццы», поскольку многие перехваченные этой программой «подозрительные» сообщения в итоге оказывались, например, заказом еды навынос. 4 октября 2001 года программа STELLAR WIND вступила в действие, а ее официальное название было объявлено 31 октября, на Хеллоуин. Запуск программы был санкционирован президентом Бушем, и первоначально на нее было выделено 25 млн долларов.

О STELLAR WIND мало кто знал. Директиву Буша Хейден хранил у себя в сейфе. Знал главный правовед АНБ — и еще около 90 сотрудников ведомства, которые занимались реализацией программы, — он же торжественно благословил ее, назвал абсолютно законной. Но не было получено первоначального одобрения суда: лишь в январе 2002 года об этой программе узнал председатель Суда по контролю за внешней разведкой США (Foreign Intelligence Surveillance Court (FISC); его коллеги, за исключением одного, узнали о ней лишь через четыре года. Даже внутренний «сторожевой пес» АНБ, главный инспектор, узнал о STELLAR WIND лишь в августе 2002 года, почти через год после ее фактического запуска.