программа действительно необходима, швейцарцы начинают с самого низа, с коммуны. Кантональные программы начинают действовать только тогда, когда местных программ недостаточно, и только если задача выходит за рамки возможностей кантонов, они передают полномочия федерации . Таким образом, даже в федеральных вопросах не все обязанности централизованы. В то время как федерация стала отвечать за законодательство по многим вопросам, которые раньше находились в ведении кантонов, реализация федеральных программ по возможности передается обратно кантонам и коммунам (Dardanelli and Mueller 2019). Это касается и фискальной сферы: кантоны, а в некоторых местах даже коммуны собирают со своих жителей все подоходные и имущественные налоги - не только свои, но и федерального правительства.

 

3.3.2 Энергетическая политика: От федерального тупика к кантональным экспериментам

Когда первый нефтяной кризис в 1973 году потряс промышленно развитый мир, швейцарцы осознали, что их энергоснабжение крайне уязвимо . Хотя вода из Альп может удовлетворить значительную часть спроса на электроэнергию, она является единственным крупным возобновляемым энергетическим ресурсом Швейцарии. Около 80 % потребляемой энергии зависит от международных рынков: нефти с Ближнего Востока и Африки, газа из Северной Европы и России и урана из Канады и США . По мнению правительства Швейцарии, национальная энергетическая политика была признана срочной и необходимой. Был назначен комитет экспертов для составления долгосрочных прогнозов энергоснабжения и потребления. В его докладе правительству о национальной энергетической программе содержались три основные рекомендации: заменить нефть, активизировать исследования альтернативных источников и стимулировать энергосбережение. В 1980 году Федеральный совет предложил поправку к Конституции , которая позволила бы разработать национальную энергетическую политику. Обе палаты парламента одобрили эту поправку, однако на референдуме 1983 года она получила согласие народа, но не смогла набрать большинства в кантонах.

Только в 1990 году федеральные власти представили новое предложение по национальной энергетической политике, которое выдержало процедуру референдума. Эта конституционная поправка содержала лишь несколько умеренных предложений. В последующее десятилетие сторонники эффективной энергосберегающей политики выдвинули три популярные инициативы, предлагая налоги на невозобновляемые и субсидии на альтернативные источники энергии. Ни одна из них не увенчалась успехом, а два аналогичных законопроекта с идеей субсидий на возобновляемые источники энергии были отклонены народом в 2000 году. В 2001 году парламент принял закон, устанавливающий стандарты сокращения выбросов CO2 . Таким образом, федерации потребовалось почти 30 лет, чтобы получить мандат на проведение национальной энергетической политики, ограниченные амбиции которой были далеки от первоначальных надежд правительства. Более амбициозный план - "Энергетическая стратегия 2050" - был одобрен на выборах только в 2017 году (SFOE 2018 и ниже).

Такая длительная задержка может быть исключительной. Однако пример энергетической политики типичен для трудностей, с которыми сталкивается центральное правительство, желающее получить новые полномочия в условиях прямой демократии. Бывали и другие случаи, когда народ несколько раз отклонял федеральные проекты, а затем принимал их в другой редакции. Но и в этом случае следует отметить, что народ может отклонить законопроект о проведении новой политики, когда он уже одобрил основную конституционную поправку. Так, например, произошло с законопроектом о страховании материнства , который был успешно опротестован на народных референдумах в 1987 и 1999 годах, хотя конституционный принцип был одобрен еще в 1945 году.

Таким образом, сочетание федерализма с прямой демократией дает кантонам большое право вето и является значительным препятствием для федеральных инноваций. Одним из наиболее распространенных аргументов против национальной политики является недоверие к федеральному правительству и защита кантональной автономии. Антигосударственные, антицентралистские, а также консервативные и неолиберальные мотивы одинаково хорошо вписываются в эту схему. Они также сыграли свою роль в голосовании по энергетике. Утверждалось, что новые федеральные полномочия по вмешательству в рынок не нужны. Такие действия ослабили бы региональные полномочия, и утверждалось, что кантоны уже делают все необходимое. Таким образом, попытки федеральных инноваций далеко не гарантируют успеха. И даже если они увенчаются успехом, это может занять много времени из-за высокого уровня консенсуса, требующего двойного большинства населения и кантонов, а также из-за двух этапов разработки законодательства - конституционной основы и принятия закона. В таблице 3.3 показано, что более четверти всех конституционных поправок, предложенных Федеральным собранием в период с 1848 по 2019 год, были отклонены.

Однако случай с национальной энергетической политикой требует дополнительных пояснений. Речь идет о наиболее противоречивом и поляризующем вопросе - атомной энергии. В 1970-х годах антиядерное движение успешно остановило строительство электростанции после нескольких месяцев оккупации площадки. Когда сначала "зеленые", а затем социал-демократы выступили против строительства новых атомных электростанций, этот вопрос разделил парламент, партии и народ. Атомная энергетика была спорной с точки зрения технических рисков и выгод, но под ней скрывался фундаментальный конфликт ценностей. Сторонники ядерной энергетики считали, что на карту поставлены экономический рост и технический прогресс; противники были глубоко озабочены защитой природы и будущих поколений от опасностей ядерных технологий.

Народная инициатива против строительства новых электростанций в 1979 году провалилась, но 49 % населения проголосовало "за" - антиядерное движение успешно охватило широкие массы. Сторонники атомной энергетики также не смогли заручиться достаточной поддержкой для продолжения программы. Когда в 1985 году федеральные палаты разрешили возобновить строительство атомной электростанции в Кайзераугст/АГ, это встретило единодушный протест со стороны двух соседних полукантонов Базеля . Общественное мнение по всей Швейцарии в значительной степени не одобряло возобновление работ, а некоторые федеральные власти были убеждены, что завершение работ невозможно без полицейской или даже военной охраны. Таким образом, работы не были возобновлены, и в 1989 году федеральный парламент отказался от проекта, выплатив 350 миллионов швейцарских франков в качестве компенсации электротехнической компании, получившей лицензию на проведение работ. Это произошло через два года после аварии на Чернобыльской АЭС, радиоактивное излучение которой достигло значительной части Западной Европы.

Таким образом, ни противники, ни сторонники атомной энергетики не смогли выиграть спор. В этой тупиковой ситуации был найден компромисс . В 1990 году кантоны и народ приняли народную инициативу о десятилетнем моратории на разрешение и строительство новых станций. Когда срок действия моратория истек, противники атомной энергетики выдвинули две народные инициативы: одна - о продлении моратория, другая - о полном отказе от атомной энергетики в течение десяти лет. Обе инициативы не набрали необходимого кантонального и народного большинства в 2003 году, как и третья в 2016 году.

В то же время промышленность начала реализацию планов по замене двух существующих атомных станций, что привело к реорганизации антиядерного движения. Таким образом, как и в других странах, тупиковая ситуация с атомной