Снова заговорили об усилении исполнительной власти в Особом Совещании. Влияние идей Астрова было очевидным. В очередной «Записке», переданной Главкому 16 декабря начальником Управления торговли и промышленности А. И. Фениным (сменил в данной должности инженера В. А. Лебедева 10 ноября 1919 г.) и подписанной т. н. «левым сектором» Совещания (Астров, Челищев, Бернацкий, Степанов, Федоров, управляющий ведомством путей сообщения инженер В. П. Юрченко), отмечалась «необходимость преобразования Особого Совещания». В записке поддерживалось создание Высшего Совета и Совета Начальников Управлений (по планам Южнорусской конференции). Однако, не ожидая скорого завершения работы конференции, предлагалось незамедлительно распустить Особое Совещание и «на его месте образовать Правительство в составе семи лиц, с привлечением в него трех представителей от казачьих войск». Данное Правительство, получив наименование «Совет при Главнокомандующем», «должно быть объединено общим пониманием поставленных ему задач и способно к энергичным и решительным действиям». «Этот орган, представляя собой Походное Управление», должен был возглавляться доверенным лицом Главкома и состоять из министров: военного, финансов, внутренних дел, торговли и промышленности, юстиции, путей сообщения, снабжения (новая должность, призванная сконцентрировать весь аппарат снабжения армии и тыла). Министры наделялись широкими полномочиями и могли принимать решения, не согласуя их предварительно с Главкомом (по нормам приказа № 175). Главком оставлял за собой право непосредственного руководства внешней политикой и осуществления государственного контроля.

При создаваемом «деловом правительстве», работа которого строилась бы на основе тандема «Главком – семь министров» (схема, принципиально схожая с Российским правительством в духе Конституции 18 ноября 1918 г.), предполагалось и создание «законосовещательного органа»: «Подготовительная работа по законодательству временно, до образования Высшего Совета, могла бы производиться в Совещании по законодательным предположениям, члены коего назначаются Главнокомандующим». «Громоздкое и неспособное действовать Особое Совещание, – обращались к Деникину авторы «Записки», – исполнило свое назначение и пережило себя… Создавая новое Правительство в минуты опасности и тревоги, Вы снова поднимете бодрость в Армии и населении, снова окрылите надежды, ибо вместо непопулярного Особого Совещания около Вас будет орган, которому будут поставлены новые задачи»[111].

Таким образом, проект реорганизации власти позволял осуществить назревшую потребность разделения законодательных, исполнительно-распорядительных и контрольных функций. Его, по аналогии с Сибирью, также можно назвать «административной революцией», не менявшей основ политического курса, а направленной лишь на создание более эффективной системы «оперативного руководства». Примечательно, что подобная схема управления, со схожими полномочиями и таким же названием (Совет при Главнокомандующем), была создана в марте 1920 г. в белом Крыму преемником Деникина, новым Главкомом ВСЮР генералом Врангелем. Деникин согласился с принципами проекта, и 17 декабря 1919 г. им был подписан приказ № 176, повторявший предложенные меры. Особое Совещание упразднялось. Вместо него создавалось «Правительство при Главнокомандующем» в составе председателя и начальников семи управлений: военного и морского (объединенного из двух структур), внутренних дел, финансов, сообщений, снабжения, торговли и промышленности, юстиции. При правительстве образовалось «Совещание по законодательным предположениям». При этом упразднялись Отдел законов (его функции передавались в Управление делами) и Управление продовольствия (его функции переходили к Главному начальнику снабжений). Управления земледелия и землеустройства, народного просвещения и Исповеданий выводились «за рамки» Правительства и могли действовать самостоятельно в пределах их компетенции и полномочий. Управление иностранных дел и Государственный контроль подчинялись Главкому (приказом № 178 от 26 декабря Государственный Контролер мог присутствовать на заседаниях Правительства с правом совещательного голоса). Главкому подчинялось и Управление делами Правительства[112].

В целом же, несмотря на упразднение, аппарат Особого Совещания сохранялся. Председателем Правительства стал бывший глава Особого Совещания генерал Лукомский, начальники управлений сохранили свои посты, получив дополнительные полномочия. Практически неизменным остался аппарат, хотя при эвакуации Ростова многие документы (в частности – Управлений внутренних дел, земледелия и землеустройства, юстиции) были утрачены или уничтожены. По образному выражению Соколова, Особое Совещание многие «сравнивали с машиной, работающей без приводных ремней»[113]. Но и проведенные изменения не наладили работу в нужном режиме. С начала 1920 г. правительственный аппарат белого Юга попадает в ситуацию, схожую с белым Востоком в том плане, что Ставка Главкома ВСЮР, Правительство при Главнокомандующем Вооруженными Силами Юга России действовали в разных городах и во многом автономно друг от друга. По оценке другого участника событий, начальника штаба ВСЮР генерал-лейтенанта П. С. Махрова (преемника генерала Романовского с марта 1920 г.), «единственным аппаратом, который был еще способен служить, оставалась Ставка Главнокомандующего, но и ее деятельность, вследствие разрухи правительственных учреждений в тылу и прорыва связи на фронте, часто была тем, что в механике называется «свободный ход колеса». А известный на белом Юге журналист Г. Н. Раковский еще более «сгущал краски»: «Все, что создавалось с затратой таких колоссальных усилий, совершенно неожиданно расползалось во все стороны. Это был позорный провал системы, недостатки которой вдруг выявились с ужасающей рельефностью»[114].

Проблема полномочий еще более усилилась после назначения генерала Лукомского Главноначальствующим Новоросийской области. Приказом № 34 от 8 января 1920 г. Деникин возложил на Лукомского «высшую военную, гражданскую и морскую власть на правах Командующего армией и Главноначальствующего в пределах Новороссийского плацдарма и Черноморской губернии». Помощником Лукомского по гражданской части и губернатором Черноморья стал бывший воронежский губернатор статский советник С. Д. Тверской – будущий министр внутренних дел во врангелевском правительстве (весна – лето 1920 г.). Так снова вводилась модель, основанная на Положении о полевом управлении, что позволяло бывшему председателю Особого Совещания (аналогично с атаманом Семеновым в Прибайкалье) вообще игнорировать какие-либо правительственные структуры на оставшейся под контролем Главного Командования территории[115]. Просуществовав в таком «переходном» состоянии до февраля 1920 г., Правительство при Главнокомандующем Вооруженными Силами Юга России уступило место совершенно иной структуре. Только возникла она не в результате работы Южнорусской конференции и совсем в иных, нежели предполагавшихся в проектах конференции формах.