Начиная с 1850‐х гг. обсуждался вопрос о централизации и унификации полиции. Однако решение его постоянно откладывалось вплоть до 1904 г., когда было сформировано Особое совещание по пересмотру «установленных для охраны государственного порядка особых законоположений»[312]. В 1905 г. в рамках работы совещания за рубеж для изучения европейского опыта был командирован профессор права Санкт-Петербургского университета В. Ф. Дерюжинский[313], крупнейший отечественный юрист и специалист по административному и полицейскому праву, автор многих работ, учебников и курсов лекций[314]. Исследование Дерюжинского легло в основу большинства проектов реформы полиции, в том числе и окончательного, внесенного в Думу в 1913 г. Чуть ранее, в 1903 г., изучением иностранного опыта занимался В. Э. Фриш. 23 апреля 1906 г. в связи с революционными событиями совещание было закрыто, но через полгода была сформирована межведомственная комиссия под председательством товарища министра внутренних дел Макарова. В состав комиссии позднее был включен и командир корпуса жандармов Курлов. С 1908 г. в рамках макаровской комиссии работала подкомиссия директора департамента полиции Трусевича, занимавшаяся непосредственным анализом российского законодательства, подзаконных актов, оперативной практики и иностранного опыта.

Инициатором и вдохновителем работ комиссии Макарова – Трусевича по реформе полиции был сам Петр Столыпин[315]. Премьер определил основные направления ее деятельности: 1) освобождение полиции от исполнения непрофильных обязанностей, 2) увеличение штатов полиции, улучшение материального положения, поднятие образовательного ценза и полный вывод из-под влияния местных властей, 3) объединение полиции и жандармерии как в центре, так и на местах, 4) согласование действий офицеров ОКЖ по производству дознаний о политических преступлениях с работой судебного ведомства[316].

В разные годы в этих комиссиях и параллельно им было разработано несколько проектов реформы: проект члена совета МВД Фриша, проект командира корпуса жандармов Таубе, проект подкомиссии Трусевича и, наконец, итоговый проект комиссии Макарова. Рассмотрим их вкратце.

Проект Фриша предполагал централизацию всех видов полиции в рамках единой военизированной структуры – Корпуса государственной стражи (КГС). Исключение составляли дворцовая полиция (она должна была подчиняться Министерству императорского двора), а также пограничная, таможенная и корчемная (в подчинении Министерства финансов). По проекту, в КГС должны были войти Отдельный корпус жандармов, общая наружная полиция, уездная полицейская стража, сыскная полиция, охранные отделения, портовая и речная полиция и земская стража[317]. Опираясь на европейский опыт, Фриш рекомендовал по строевым и дисциплинарным вопросам подчинить КГС военному министру. По хозяйственной части, служебным обязанностям и охранению порядка и безопасности населения чины государственной стражи на местах подчинялись бы губернаторам или их помощникам по наружной (полицейской) части, а на общеимперском уровне через командира КГС – самому министру внутренних дел. Вся политическая часть, агентура и канцелярия должны были сосредоточиться в руках названного помощника губернатора (или градоначальника в городах). Кадровый резерв для стражи должна была предоставлять армия: корпус пополнялся бы лицами действительной службы, окончившими курс новобранцев. При поступлении на службу подписывался своеобразный контракт – обещание прослужить в КГС не менее 5 лет.

Касательно внутреннего устройства и дислокации корпуса Фриш писал: «Корпус государственной стражи, состоящий из пехотных и кавалерийских частей, представлялось бы правильным разбить на бригады, по одной на каждую губернию, бригады – на отделения, по одному на каждый уезд. Как бригады, так и отделения должны состоять из конных и пеших стражников. В случае надобности пешие и конные отделения могут быть разбиты для расквартирования на отряды, но с тем, чтобы во всяком отряде было не менее десяти стражников с офицером или вахмистром (фельдфебелем) во главе». Квота распределения чинов стражи вводилась следующая: 1 стражник на 500 городских жителей или на 1000 уездных (сельских)[318]. На каждые 50 стражников должно было приходиться по 1 офицеру. Руководящие функции становых полицейских приставов значительно расширялись и переходили к комиссарам и их агентам. В городе на каждый участок приходилось по 2 комиссара и 6 агентов. Таким образом, в губернском городе с населением 50 тыс. человек было бы 6 комиссаров и 18 агентов.

Фриш предложил две схемы организации КГС: первую – для всех губерний и вторую – для отдельно взятых крупных городов, таких как Санкт-Петербург, Москва, Варшава, Одесса и т. п. В губернии у каждого уездного начальника или градоначальника в подчинении находились помощник, руководивший работой комиссаров и их агентов, и командир стражи, управлявший офицерами, унтер-офицерами и рядовыми КГС. В крупных же городах губернатор имел в подчинении, кроме прочих чинов, главного комиссара и помощника по наружной части. Главный комиссар руководил сыском посредством начальников уголовной и политической части и подчиненных им помощников, комиссаров и агентов. Помощник губернатора по наружной части являлся также начальником государственной стражи в городе и руководил всеми внутренними войсками – бригадой стражи, участковым управлением, пешим и конным отделениями КГС.

Таким образом, законопроект предусматривал наличие отдельных от розыскных органов внутренних войск. Фактически ликвидированные в 1864 г. внутренние войска (Отдельный корпус внутренней стражи) теперь возрождались в виде бригад государственной стражи. Органы же политического сыска освобождались от невыполнимой для них задачи подавления массовых народных выступлений. Реформа радикально увеличивала финансирование и кадровый состав чинов полиции. Однако именно ее радикализм, затрагивавший интересы всех ведомств, по мнению З. И. Перегудовой, привел к тому, что проект был быстро отклонен[319].