По замечанию Перегудовой, ряд положений законопроекта были сырыми и в целом, «несмотря на огромное количество конкретных предложений и мер, призванных повысить эффективность полиции, проектом практически не обеспечивалось главное – единство полиции»[329]. Однако хотелось бы возразить и добавить, что именно проект Трусевича – Макарова создавал реальную независимость полицейских органов от местных властей и давал возможность центральному руководству МВД следить за действиями власти на местах. Вся полиция в империи ставилась под контроль военизированного корпуса жандармов. Таким образом, устанавливался бы жесткий центральный контроль над внутренними делами в стране.

После назначения министром внутренних дел Маклакова проект был немедленно возвращен из Государственной думы, так и не успевшей принять его к рассмотрению. Основной изъян реформы Джунковский видел в жандармском вопросе. В своих воспоминаниях он пишет: жандарм, помощник губернатора по полицейской части «по делам розыска оставался подчиненным директору департамента полиции, а по строевой части – командиру Отдельного корпуса жандармов, и только по делам наружной полиции он являлся всецело подчиненным губернатору… Губернаторы протестовали и находили, что это не реформа и что такого помощника им не надо, что это только усложнит работу губернатора»[330]. Маклаков и Джунковский, оба бывшие губернаторы, не только разделяли точку зрения недовольных, но и решили заручиться поддержкой губернаторов. Для этого законопроект был спешно отозван, и 8 февраля 1913 г. открылись заседания Особого совещания по обсуждению проекта реформы полицейских учреждений. Обсуждение продолжалось по 14 февраля, однако в нашем распоряжении имеются лишь протоколы заседаний за 8, 9, 10 и 11 февраля, а также окончательный текст законопроекта в редакции 1913 г.

В состав членов особого совещания вошли 11 губернаторов (астраханский И. Н. Соколовский, лифляндский Н. А. Звегинцев, санкт-петербургский граф А. В. Адлерберг, тверской Н.Г. фон Бюнтинг, курляндский С. Д. Набоков, московский граф Н. Л. Муравьев, харьковский М. К. Катеринич, курский Н. П. Муратов, седлецкий А. Н. Волжин, киевский Н. И. Суковкин, рязанский князь А. Н. Оболенский), екатеринославский предводитель дворянства князь Н. П. Урусов, министр Н. А. Маклаков, товарищи министра В. Ф. Джунковский и И. М. Золотарев, член совета министерства В. Э. Фриш, начальник главного управления по делам печати граф С. С. Татищев, а от департамента полиции – директор С. П. Белецкий и вице-директор К. Д. Кафафов. Последний был членом-докладчиком.

Первое заседание совещания открыл Маклаков: «Я полагаю, что первый день введения должности помощника губернатора по полицейской части обратит власть губернатора в одну бутафорию. От нее ничего не останется, губернатор будет сведен на нет. Полицейские чины перестанут быть его ушами и глазами, тем барометром, которым он определяет в разных местах губернии общественные настроения. Утверждение в должности помощника губернатора свелось бы к тому, что за губернатором осталось бы одно представительство, а за помощником – его власть. С этой постановкой дела я согласиться не могу, и В. Ф. Джунковский присоединяется к моему мнению.

Если мы согласимся с уничтожением этой должности, то это ведет к отмене всех канцелярий. Совершенно достаточно завести в губернском правлении только одно новое делопроизводство, в котором были бы сосредоточены дела личного состава полицейских сил. Это упростило бы дело и с экономической точки зрения. Затем гегемония вернулась бы к губернатору. Подчинение чинов жандармского корпуса губернатору вполне возможно, если сделать оговорку, что они подчиняются в деле политическом. Необходимо установить, чтобы чины корпуса жандармов сносились с Петербургом не иначе, как через губернатора. Еще, казалось бы, можно ввести нововведение: аттестационные списки подчиненных начальник губернскому жандармскому управлению офицеров должны быть направляемы в С.‐ Петербург через губернатора, который присоединяет к ним свою аттестацию деятельности начальника жандармского управления. Моя цель – поставить губернаторскую власть так, чтобы все видели, знали и чувствовали в ней носительницу верховной власти, с которой население бы считалось»[331].

Далее к наступлению на жандармерию перешли губернаторы; особенно много говорили Муратов, Набоков и Звегинцев. Они требовали для большей подконтрольности начальников жандармских управлений отменить повышение классов чинов полиции и жандармерии на местах[332]. Основным идеологом переделки проекта Трусевича – Макарова был именно Джунковский; после первого же заседания Маклаков передал ему председательство в особом совещании[333]. 14 февраля была утверждена новая редакция законопроекта о реформе полиции, включая все нововведения. Таким образом, за 6 дней заседаний, с 8 по 14 февраля, совещание под руководством Джунковского в корне пересмотрело и переделало проект реформы, разрабатывавшийся в течение многих лет. Вскоре изменения были одобрены императором Николаем II и 23 марта 1913 г. отправлены на рассмотрение в Совет министров[334].

В особом журнале Совмина от 30 мая 1913 г. подробно описывается разница между макаровским и маклаковским законопроектами. Жандармские управления сохранялись, должность помощника губернатора ликвидировалась. «Согласно измененному проекту, губернатор ставится в положение главного начальника губернской и уездной полиции во всех ее видах, не исключая и жандармской, чины которой подчиняются ему как в пределах их чисто полицейской деятельности, так и в области политического розыска… Губернатору присваиваются полномочия по наложению дисциплинарных взысканий, в том числе ареста до семи дней, на чинов полиции, состоящих в VI классе»[335]. Одобрялось также правило направления всех отчетов и аттестаций чинов жандармских управлений руководству МВД только через посредничество губернаторов[336].

Необходимо подчеркнуть, что предполагавшиеся нововведения совершенно изменили бы систему управления не только полицией, но и страной в целом. По сути, власть на местах стала бы совершенно неподконтрольной центральной – каждый губернатор или градоначальник получал почти неограниченные полномочия по управлению своим регионом. Начальник жандармского управления уже не мог написать доклад с критикой деятельности того или иного губернатора, так как все бумаги проходили через самого главу региона. Судить о порядке в регионе, о коррупции, антиправительственных настроениях, степени эффективности работы местной власти имперское правительство могло только со слов губернских властей, совершенно не заинтересованных в самокритике и отражении истинного положения дел. К тому же серьезно нарушались бы работа политической полиции, руководство которой поручалось местной власти – людям, совершенно не сведущим и не подготовленным к этой деятельности. Зато глава губернии или города получал в свои руки огромной силы рычаг в виде наделенных массой полномочий органов жандармерии. Фактически Джунковский, действуя в угоду губернаторам и заручаясь их поддержкой, невольно делал первый шаг в сторону ослабления связи центра с регионами.