19 августа 1924 г. на государственном уровне было принято постановление «О жилищной кооперации», как бы заново «породившее» и так уже официально существовавшую жилищно-строительную кооперацию (успевшую даже пару раз заменить свои типовые уставы на предписываемые свыше новые – образцовые). Оно подстегнуло процесс формирования новых жилищно-строительных кооперативов (табл. 1).

Таблица 1. Рост числа жилищно-строительных кооперативов в Москве в 1924 г. (по данным журнала «Жилищное товарищество» [257] )

Однако, вводя новую жилищную политику, власть, несмотря на постоянные публичные декларации, вовсе не преследовала цели обеспечения населения жильем за счет предоставления режима максимального благоприятствования частным инициативам по его возведению. Государственная жилищная политика и в период, предшествовавший введению НЖП, и при ее объявлении, и в последующие годы рассматривалась как единый механизм, в котором все без исключения процессы, касавшиеся жилища: возведение, эксплуатация, распределение, перераспределение жилища; контроль, наказание и поощрение посредством жилища и др., – сосредотачивались исключительно в руках государства. Частному жилищу, персональному владению и распоряжению места в рамках этой политики не было.

Власть совершенно ясно осознавала возможную степень «размывания» своих организационных усилий по формированию и использованию жилища как средства управления людьми, самостоятельной и независимой деятельностью жилищно-строительных кооперативных товариществ, которые, давая людям возможность обрести собственное жилье, невольно противодействовали целевой установке государства на сосредоточение в своих руках всех прав владения и распоряжения жилищем, на использование дефицита жилья как средства территориальной концентрации трудовых ресурсов и руководства ими. Бурно возникающие ЖСКТ (см. табл. 1) стремительно превращались в серьезное деструктивное начало в отношении государственной политики, в реальную угрозу государственным программам.

Правления ЖСКТ постоянно проявляли свое своеволие: они не спешили исполнять все новые и новые распоряжения свыше и вообще не слишком стремились быть послушным орудием в руках коммунальных отделов местных Советов – главных «субъектов» осуществления государственной политики на местах. Причина подобного «саботажа» в том, что в составе правлений жилищных товариществ значительную роль играли «бывшие», «социально чуждые» для новой власти люди. Они в силу своей образованности, правовой эрудиции, организационного опыта, а также привычки работать с бумагами и различного рода юридическими документами с первых дней возникновения жилищных кооперативных товариществ занимали влиятельное положение в их составе и, включаясь в состав руководящих органов товариществ, образовывали в их правлениях подавляющее большинство. По понятным причинам они были мало расположены к советской власти и всячески стремились уйти от исполнения распоряжений, казавшихся им неверными, ненужными, несправедливыми, непоследовательными. Такое положение дел постепенно приводило во все большее несоответствие их повседневную деятельность, с одной стороны, и организационно-управленческие усилия партийно-правительственных органов по централизации руководства советской жилищной кооперацией, с другой.

По официальной формулировке, зафиксированной в постановлении «О жилищной кооперации» от 19 августа 1924 г., жилищная кооперация создавалась «в целях борьбы с жилищным кризисом»[258]. Эта борьба предусматривала решение двух главных задач: а) ремонт и восстановление, а также поддержание в технически исправном состоянии существовавших домостроений («…содержать управляемые дома в надлежащем, годном для жилья состоянии, производить ремонт, принимать необходимые меры против разрушения, порчи, хищений, загрязнений, пожаров, замерзания труб и пр.»[259]); б) возведение новых домостроений. В соответствии с этим были законодательно образованы две разновидности жилищных кооперативов: 1) жилищно-арендные кооперативные товарищества (ЖАКТ); 2) жилищно-строительные кооперативные товарищества (ЖСКТ), которые, в свою очередь, подразделялись на рабочие (РЖСКТ) и общегражданские (ОЖСКТ)[260].

Принятием постановления «О жилищной кооперации» власть стремилась, не отменяя существовавшей жилищной кооперации, кардинально поменять ее содержание. Во-первых, за счет формирования системы новых кооперативов – изначально послушных и управляемых. А во-вторых, посредством реформирования старых – принуждая их к принятию спускаемых свыше новых уставов, изменявших прежние правовые положения их деятельности. Под предлогом принятия новых уставов власть планировала также «перетрясти» состав руководящих органов ЖАКТ и ЖСКТ и в конце концов превратить правления старых ЖСКТ в такие же подконтрольные и всецело управляемые, как те, которые создавались впервые.

Власть не особенно афишировала истинные цели создания новой жилищной кооперации взамен старой. Но особенно и не скрывала их, так как вынуждена была издавать указы и распоряжения, призванные ориентировать чиновников на местах на правильное понимание и точное исполнение государственной жилищной политики. Например, одной из основных целей создания заново жилищной кооперации было формирование новых составов правлений старых жилищных товариществ с заменой «социально чуждых», плохо управляемых членов их правлений на «социально близких», классово сознательных, разделяющих политику советской власти и, как следствие, исполнительных. Эта цель открыто и непосредственно зафиксирована в циркуляре ГУКХ НКВД – главного «субъекта» осуществления жилищной политики в СССР. Этот циркуляр (№ 434) именовался «О содействии по организации жилищной кооперации»[261]. В нем указывалось: «…значительным недостатком существующих в настоящее время жилищных товариществ и им подобных объединений жильцов является их смешанный социальный состав, обуславливающий преобладающую роль буржуазных элементов в их правлениях…»[262]; «буржуазные элементы, составляющие повсеместно меньшинство жильцов, используют неорганизованность и пассивность остальных жильцов и приобретают решающее положение в делах жилтовариществ, захватывая в свои руки правления товариществ»[263].