И всё-таки полиция работала плохо. В 1760–1770-е гг. властям без конца приходилось напоминать ей, что она должна заниматься конкретными делами, лежащими в русле её общей компетенции, – убирать улицы, чинить мосты, спасать тонущих и т. п.[232]. Дошло до того, что само здание полицейского управления пришло в полную негодность, так как полицейское начальство даже не пыталось его ремонтировать. Когда же наконец обратились в Сенат за средствами на ремонт, то прошло ещё пять лет, прежде чем в ответ на сенатский запрос полиция представила план реконструкции здания и примерный перечень затрат на нее[233]. В полицейских рапортах губернатору и императрице за 1760–1770-е гг. сообщалось не столько о совершённых в городе преступлениях или о мерах поддержания порядка, сколько о предстоящих театральных постановках, торжественных приёмах при дворе и тому подобных событиях[234]. Так и шли дела, а между тем на полицию возлагали всё новые и новые обязанности. В частности, в 1778 г. Сенат приказал полиции разработать официальный порядок действий в отношении умственно отсталых или психически неуравновешенных людей, подобранных на улице[235].

Возможно, из-за того что полицейская канцелярия не справлялась со своими обязанностями, в губернскую реформу 1775 г. вошло положение, согласно которому городская администрация переходила в подчинение губернаторов. Полиция по-прежнему оставалась главной действующей силой городской администрации, но организационные изменения позволили усилить контроль над деятельностью полиции. Впрочем, одним контролем проблемы полиции было не решить.

В 1782 г. полицейская система вновь подверглась радикальному преобразованию. Согласно одному из важнейших законодательных установлений Екатерины, в каждом городе России учреждалась новая полицейская организация, уклончиво наименованная Управой благочиния[236]. Была сделана попытка учесть неодинаковые потребности крупных метрополий – Санкт-Петербурга и Москвы – и нескольких сотен малых губернских и уездных городов. В лучших екатерининских традициях всему аппарату придали вид иерархической чиновничьей структуры во главе с обер-полицмейстером Санкт-Петербурга, но фактически она вовсе не работала как общенациональная полиция. Полицию Петербурга возглавлял высший полицейский начальник империи – генерал-полицмейстер. Хотя главным был он, но его начальник штаба – петербургский полицмейстер имел больше административной ответственности. Оба заседали в городской управе благочиния, куда входили ещё два пристава (по гражданским и уголовным делам) и двое советников (ратманов) из городского магистрата. В административных целях и ради того, чтобы облегчить поддержание законности и порядка, пять городских административных полицейских частей заменили десятью, по 200–700 домов в каждой[237]. Главным полицейским чиновником городской части был частный пристав – полицейский офицер, которому полагалось проживать в подведомственном ему районе. Ему подчинялись два писаря, нотариус, начальник пожарной команды. Подразделения частей – кварталы – охватывали по 50–100 домов. Десять полицейских частей Санкт-Петербурга составляли всего сорок кварталов, каждый во главе с квартальным надзирателем. У него под началом находились заместитель – квартальный поручик, трубочист и подрядчики, ведавшие уборкой и освещением улиц[238].

Обер-полицмейстера и офицеров полиции назначал Сенат, благодаря чему он постоянно был вовлечен в городское управление. Эти назначения формально одобрялись губернским правлением. Квартальных надзирателей выбирала Управа благочиния, но таких, чтобы устраивали обитателей квартала. Помощники квартальных – квартальные поручики (по одному на квартал) избирались населением раз в три года. В каждом квартале полагалось иметь словесный суд, рассматривавший дела о мелких проступках; председателя словесного суда избирали жители квартала. Кандидатуру квартального поручика, а также и словесного судьи должен был одобрить начальник полиции. Таким образом, местные жители сохранили право голоса при выборе полицейских чиновников, но только на низшем уровне.

Патрулирование города возлагалось не столько на полицию, сколько на армию. Воинская команда, подчинённая губернскому правлению, выставляла и пешие патрули, и драгун для охраны дорог, ведущих в город. В Санкт-Петербурге она насчитывала несколько сотен офицеров и солдат. Кроме того, в городе обычно размещалось пять армейских батальонов, которые привлекались к караульной службе, ежемесячно сменяясь[239].

Если реформа 1782 г. полностью преобразила организационное устройство полиции, то больших изменений в её функции она не внесла. Часть из них была сразу же подтверждена, другие несколько изменены указами последующих лет. Так, к полицейским полномочиям прибавился контроль над судами, которые ведали мелкими проступками, – словесные суды перешли под надзор полицмейстера. В рамках реформы никакого решения по вопросу o комплектовании пожарных команд не последовало, но указом 1784 г. была установлена самая надёжная и наименее тягостная за всё время система формирования пожарной службы. Согласно этой системе, из общего числа петербургских частных домовладений были отобраны полторы тысячи, на которые возложили обязанность выставлять дозорных[240]. Для организации дозорной службы год делился на три части, и в продолжение каждой трети года 500 домовладений несли дежурство. Не попавшие в число полутора тысяч дома, с которых не требовались дозорные, должны были помогать при тушении пожаров людской силой. Сверх того, наняли на постоянной основе примерно пятьсот пожарных, которых распределили по разным городским частям пропорционально населённости и величине последних. Их жалованье, как уже упоминалось, брали из налогов с тех домовладельцев, что не несли полицейские повинности живой силой. Жалованье пожарных было очень низким и составляло 36 руб. в год плюс не меньше пятидесяти копеек за тушение каждого пожара[241].