Из-за такого низкого жалованья полиции было очень трудно найти и удержать на месте добросовестных работников для низшего звена пожарной охраны. К концу екатерининского царствования полицейским властям пришлось отказаться даже от самых умеренных требований при найме и принимать на службу всех подряд. Так, в 1792 г. вышло разрешение нанимать кучеров для пожарных карет, а также и самих пожарных из праздношатающихся[242], то есть годились все, кого удавалось найти. Конечно, дело от этого страдало, ведь благодаря подобным мерам вряд ли удавалось набрать более умелых и усердных служащих, чем те, кто в прежние времена участвовал в пожарной самообороне. В конечном счете состояние пожарной службы, наверное, ухудшилось. В этой, как и в других сферах полицейской ответственности, на протяжении екатерининского царствования перед полицией ставились задачи, не разрешимые с теми средствами, которые на них выделяли.

Одним из новых административных органов, созданных губернской реформой 1775 г., был Приказ общественного призрения. Хотя он входил в состав системы губернского правления, а не городской администрации, тем не менее орган этот основное внимание уделял делам столицы. В него входило семь человек: губернатор и по двое членов от Губернской канцелярии, Верхнего земского суда и Верхней расправы[243]. По мере того как число общественных больниц, благотворительных учреждений, приютов для душевнобольных и школ в городе росло, соответственным образом расширялись и задачи Приказа общественного призрения. В Санкт-Петербурге было мало выборных должностных лиц. Избиравшиеся на местах полицейские чиновники упоминались выше. Избирались также члены городского магистрата. Кроме членов магистрата купцы и ремесленники из своей среды выбирали старейшин, представлявших их в ряде правовых и административных вопросов. До 1785 г., как и после этой даты, старейшины гильдий и цехов также участвовали во внутреннем управлении каждой группы.

Указом 1767 г. о созыве Комиссии по составлению законодательного Уложения было предусмотрено ещё одно выборное должностное лицо. Кроме депутатов Уложенной комиссии тогда впервые был избран городской голова. Хотя роль городского головы была лишь номинальной и не предусматривала никакой власти, всё же начиная с выборов 1767 г. его переизбирали каждые два года. После 1772 г. выборы городского головы происходили вместе с выборами магистрата каждые три года[244].

Учреждая городские магистраты, Пётр Великий наряду с административными обязанностями возложил на них судебные функции в отношении горожан. Главный магистрат в Санкт-Петербурге, как и все магистраты, являлся «сословным» судом, в том смысле, что его юрисдикция распространялась только на торговый люд и на ремесленников. Кроме того, существовали три параллельные системы низших и высших судов – для дворян, мещан и крестьян. Теоретически все гражданские и уголовные дела естественным образом подпадали под юрисдикцию одного из них. Но вскоре опыт показал, что требовалась четвёртая параллельная система (во всяком случае, для Петербурга и Москвы), которая охватывала бы тех людей, которые не входили в три вышеназванные сословия, а именно: городских жителей, не имевших недвижимости, служителей придворного ведомства, а также военных или гражданских служащих, зачастую обитавших в слободах[245]. Такой институт под названием надворного суда был учрежден в столичных городах в качестве судебного органа, параллельного магистрату, и имел верхнюю и нижнюю палаты. Эпоха Екатерины унаследовала также городской сиротский суд, подчинённый магистрату, – это тоже был сословный суд, занимавшийся исключительно делами торгового и ремесленного населения. И наконец, как и другие города, Петербург имел словесные суды, учрежденные в 1727 г. для рассмотрения гражданских исков при минимальных формальностях и без обязательных письменных протоколов. Члены всех этих судов набирались из купцов, ремесленников и других лиц, подлежавших их юрисдикции. До 1775 г. единственным учреждением, перекрывавшим все сословные границы, была Розыскная экспедиция, организованная в 1763 г. при Сенате. Как отмечалось выше, этот особый орган располагал полномочиями расследовать, рассматривать в суде и выносить приговор по делу любого человека, обвинённого в уголовном преступлении. Созданный в подражание такому же органу в Москве, он применялся для того, чтобы ускорить ход правосудия или обеспечить нужную его форму в случаях, особо интересовавших власти. По мнению Дж. ЛеДонна, большинство уголовных дел в Петербурге, независимо от сословной принадлежности обвиняемых, с 1763 по 1780 г. рассматривала Розыскная экспедиция. Затем, когда, согласно закону 1775 г., официально приступила к работе новая администрация Санкт-Петербургской губернии, Розыскная экспедиция перестала функционировать[246].

Как правило, апелляции по уголовным и гражданским делам подавались из магистрата и других судов в Юстицколлегию. Высшим апелляционным судом служил Третий департамент Сената. Эта судебная иерархия и составляла ту систему, через которую проходили буквально все дела, возникавшие в Петербурге. Насколько эффективной она была, мы оценим в следующей главе.

Но хорошо ли, плохо ли работали муниципальные суды в Санкт-Петербурге после того как XVIII столетие перевалило за середину, всё равно – в целом судебная система Российской империи требовала преобразования. Екатерина пыталась исцелить недостатки правовой системы в ходе губернской реформы 1775 г. Взяв за основу уже существующие суды, реформаторы установили более чёткое взаимное соподчинение и параллельность органов правосудия в рамках традиционной структуры раздельных судов для дворян, мещан и крестьян. Реформированная судебная система вступила в силу в Санкт-Петербурге в 1780 г., тогда же, когда пришло в действие и новое губернское устройство. При таком положении дел в Петербурге появилось два магистрата. Старый Главный магистрат потерял своё значение (хотя формально его упразднили только в 1785 г.), и его сменили Санкт-Петербургский Городской магистрат, имевший юрисдикцию только над горожанами, зарегистрированными в Петербурге, и Санкт-Петербургский Губернский магистрат, выступавший в роли апелляционного суда между магистратами разных городов губернии и гражданской и уголовной палатами губернского правления. Количество словесных судов в городе увеличилось до десяти, по одному на каждую городскую полицейскую административную часть. Сверх того, для губернии в целом был учрежден совестный суд. Фактически располагаясь в Санкт-Петербурге, он мог, по сути дела, считаться городским, потому что Петербург, повторяем, был единственным важным городом во всей губернии. Совестный суд слушал дела с участием представителей любых сословий, потому что имел в своем составе по два судьи от дворян, горожан и крестьян, которые и рассматривали иски, касающиеся их собратьев. Дела поступали в этот суд по требованию или по апелляции одной из сторон; целью его было смягчение суровости закона в делах, требовавших снисхождения к преступникам, например несовершеннолетним или слабоумным («совестный разбор и осторожное и милосердное окончание дел»)[247].