Итак, значительная часть денежных доходов города ассигновалась на конкретные цели. Прямые пожалования из казны, конечно, укладываются в эту категорию. После 1784 г. поступления от таможенных сборов пошли на содержание и обеспечение городских корабельных верфей, до этого года находившихся в частных руках, а любые денежные остатки и излишки направлялись на покрытие расходов по содержанию училища торгового флота («Водоходное училище для мореплавания купеческих судов»)[256].

Запутанную картину городских финансов усугубляет тот факт, что размеры налогообложения определялись на совершенно несправедливой основе. Городские торговцы и промышленники платили своего рода подоходный налог; облагался и товарооборот в торговле и в промышленности, но много потенциальных доходов оставались незатронутыми. В частности, дворяне, чей образ жизни бывал временами весьма расточительным, вообще не облагались прямыми налогами. Не существовало и налогов на недвижимость саму по себе, а только на сделки с недвижимостью. Временно проживающие в городе, в том числе богатые иностранные купцы, которые никогда не регистрировались в Санкт-Петербурге, не подвергались городскому налогообложению (кроме сборов с импорта и экспорта), хотя и извлекали для себя большую выгоду: кто из потребности Петербурга в товарах, а кто из нехватки в нем рабочей силы. Ни одна из реформ XVIII в. не позволила городу получать доходы из данных источников. В этом смысле собственные интересы столицы страдали от неспособности центральной власти оценить потенциал особенностей большого города. Зато Екатерина и её советники остро осознавали неполноценность системы городского управления, и потому в пятьдесят шестой день рождения императрицы был с большой помпой провозглашен новый всеобъемлющий законодательный акт.

Жалованная грамота городам была издана 21 апреля 1785 г. вместе с Жалованной грамотой дворянству. Впервые во всех российских городах, по крайней мере теоретически, была введена чёткая единая система управления. В своей основе Жалованная грамота городам оставалась в силе почти в течение столетия. Несмотря на то что этот документ предназначался для всех городов империи, ниже мы рассмотрим его применение только в Санкт-Петербурге, ограничившись обзором общих положений нового закона[257].

Архивные источники наталкивают на мысль о том, что Петербург был сознательно избран образцом для положений Жалованной грамоты городам о новых городских корпорациях и о реформе муниципального управления[258]. Например, те установления, что гарантировали иностранцам равное представительство в ремесленных корпорациях, если они присутствовали в городе в достаточном количестве, кажется, были задуманы с учетом как раз опыта Санкт-Петербурга. Основная часть Жалованной грамоты явно была сначала вчерне составлена для Петербурга, а потом уже применена ко всем российским городам.

Жалованной грамотой учреждалось несколько новых органов городского управления. Самую широкую базу из них имело Общество градское[259]. Большинство исследователей екатерининского городового законодательства подходили к нему как к организации, но оно скорее представляло собой определяющий критерий, внутри которого существовали и действовали все органы муниципального управления. Управление городом, согласно Жалованной грамоте, осуществлялось в рамках Общества градского: для того чтобы участвовать в административных делах, жители должны были к нему принадлежать. При этом, вследствие дискриминационных ограничений членства, входить в Общество градское могли только зажиточные обыватели. Минимальный возраст для членов был установлен в 25 лет; кроме того, надо было располагать суммой не меньше 5 тыс. руб., подтверждённой налоговыми документами. Бедные люди имели лишь ничего не значащую привилегию посещать собрания Общества[260].

Члены Общества градского, которых можно также определить как городское сообщество, избирали городской магистрат и судей для судов низшего уровня, в том числе для совестных судов, словесных судов и городского сиротского суда[261]. Кроме этого, обязанностью Общества градского было составление полного реестра жителей города (о чём речь пойдет ниже). Таким образом, Общество градское являлось органом периодического действия и собиралось всего раз в три года, чтобы выполнить названные обязанности; другими словами, оно собиралось в основном для того, чтобы провести выборы.

Другим органом, созданным согласно предначертанию Жалованной грамоты, был общегородской совет – Городская дума, состоявшая из представителей шести разрядов городских жителей, обозначенных в законе[262]. Первая Городская дума, выбранная в Санкт-Петербурге, приступила к работе в феврале 1786 г. Состоявшая из девяноста с лишним человек, она была слишком раздутой, чтобы справляться с повседневными делами управления. Да её и задумали не для этого. Целью её было скорее избрание Шестигласной думы – совета в составе шести человек из числа своих членов, по одному от каждого разряда городских обывателей. Таким образом, Городская дума функционировала в первую очередь ради того, чтобы обеспечить непрямые выборы этой малой думы – настоящего органа управления в новой системе городской администрации.

Часто высказывают предположение о том, что в названных трёх органах городского управления верховодили купцы. Однако выборный ценз и процедура избрания в них строились по разным принципам, особенно в Городскую думу, так что вопрос этот следует разъяснить. Ясно, что Общество градское было вотчиной богачей, благодаря чему они контролировали выборы городского магистрата и судей для трёх судов, подчиненных городской администрации. При минимуме в 5 тыс. руб. капитала, требовавшемся для того, чтобы стать выборщиком, участие в процедуре купцов 3-й гильдии, большинства ремесленников и всех посадских людей исключалось. Это, вероятно, относилось и к некоторым почётным гражданам.