А через год по Сибири прокатилась волна бунтов против указа Петра о бритье бород. Раскольники называли бритых «скоблёными рылами», отрезанные бороды прятали за иконами и просили после смерти положить себе в гроб. Протестуя, раскольники даже устраивали самосожжения. Эти яростные восстания произвели на Филофея большое впечатление и остудили пыл владыки. Филофей понял, что бороться с вероотступниками угрозой смерти – жестоко и бессмысленно. Надо искоренять раскол иначе. В 1706 году в Москве Филофей предложил Петру не сжигать старообрядцев как еретиков, а брать с них деньги. Налог на вероисповедание вёл к легализации раскола, и Пётр решится на эту меру только через десять лет.

Деятельный Филофей не нашёл общего языка с тобольским воеводой Черкасским и своей резиденцией сделал не Софийский двор в Тобольске, а Преображенский монастырь в Тюмени. Здесь владыка затеял строительство Троицкого собора (потом монастырь станет называться Свято-Троицким). В 1709 году Филофей тяжело заболел и попросил отпустить его на покой. Добровольная отставка митрополита – очень редкий случай в церковной истории. Филофей готовился к смерти и в своей любимой обители принял схиму под новым именем Феодор. Владыке было 59 лет. Возможно, он думал, что в Сибири у него ничего не получилось. Он и не догадывался, что ещё поднимется со смертного одра и вновь обретёт себя в бурных, богатых событиями и страстями миссионерских странствиях.

Систему государственного администрирования России XVII века можно было бы охарактеризовать как «управляемый хаос». В стране было почти две сотни «субъектов управления» – городов, «разрядов», провинций, уездов и волостей, которые напрямую подчинялись государю, вернее, донельзя запутанной системе из нескольких десятков Приказов. Каждый Приказ ведал определённым кругом вопросов, зачастую объединённых друг с другом совершенно случайно. Такой сложный и громоздкий порядок мог обернуться анархией. Самовластье царя превращалось в самовластье любого мелкого дьячишки или воеводишки, который ни за что не отвечал. Пётр понимал, что нельзя одними руками дёргать за тысячи нитей – но можно скрутить эти нити в несколько прочных канатов и так удерживать на привязи всё государство.

Упорядочить управление требовалось сразу по двум принципам: отраслевому и территориальному. Отраслевой принцип – создание Коллегий (министерств). Территориальный – создание губерний. Пётр решил начать с территорий. 18 декабря 1708 года он издал указ об учреждении восьми больших губерний: Ингерманландской (Санкт-Петербургской), Московской, Киевской, Смоленской, Архангелогородской, Казанской, Азовской и Сибирской. Смысл был в том, чтобы перенести власть на места. Когда воля царя доводится до исполнителей только через несколько недель, невозможно контролировать ситуацию. Пусть нужные решения оперативно принимают губернаторы, а губернаторами надобно назначить самых умных и надёжных сподвижников. Однако следует обязать их править по правилам и время от времени проверять с острасткой, чтобы не распоясались.

Сибирская губерния оказалась самой большой в России. Столицей стал город Тобольск. Губерния делилась на три неравные части. Первая часть – «поморские города»; их было пять, и они жили на правах городов Русского Севера. Вторая часть – Вятка с «пригородами»; здесь тоже было пять городов. Третья часть – девятнадцать «сибирских городов» (среди них Верхотурье, Тюмень, Тобольск, Берёзов, Сургут, Томск, Иркутск и Якутск). Такие города, как Обдорск, Туруханск, Верхоянск, Селенгинск или Албазин, были сочтены острогами, то есть военными поселениями.

В 1710 году Пётр провёл первое собрание губернаторов, на котором обсуждали бюджет, сформированный по данным за 1705–1707 годы. В 1711 году состоялось второе собрание, когда обсуждали результаты изменений и вновь составляли бюджет. Более-менее система губернаторского управления оформилась к 1712 году. Пётр не выдумал её сам, а взял за образец Швецию.

Губернаторы подчинялись Сенату. В Петербурге и Москве сидели губернские комиссары: они принимали и отсылали в губернии указы и повеления. Губернатор руководил административными, полицейскими и финансовыми учреждениями губернии, судом и войсками. У губернаторов были канцелярии с дьяками (их стали называть секретарями) и подьячими (канцеляристами, подканцеляристами и копиистами). При канцеляриях служило по 20–30 дворян для поручений и посылок. Порядок работы губернских канцелярий был определён к 1714 году. Те, кого решения канцелярий не удовлетворили, могли жаловаться в коллегии или Сенат.

Ближайшим помощником губернатора был вице-губернатор (как при старшем воеводе – младший). Другие помощники контролировали свои отрасли власти. Ландрихтер заведовал судебными делами. Обер-комендант командовал войсками и гарнизонами. Обер-провиантмейстер отвечал за продовольствие. Обер-комиссар (рентмейстер) ведал налогами и финансами. Казну хранили в особом здании – в рентерее, которой руководил камерирер. Правопорядком в городах занимались местные полицмейстерские конторы. Непосредственное «текущее» управление осуществляла земская контора; у неё был свой бухгалтер-рентмейстер и штат земских комиссаров. Земская контора подчинялась губернской канцелярии. Эта бюрократическая система была жёстко отчуждена от народа и не имела ничего общего с местным самоуправлением. Пётр строил полицейское государство, империю.

Система не заботилась о благе регионов, её целью было выкачивание средств. И проблема заключалась в том, что на полицейское государство у Петра не хватало денег. Народовластие оплачивается местной экономикой и прорастает в народ демократическими институтами. А государство Петра не оплачивалось ничем: поначалу чиновники, и даже губернаторы, вообще не получали жалованья. Они, как в старину, «кормились от дел», и полицейское государство прорастало в народ кумовством, взятками и поборами. Пётр наступил на те грабли, которые били по лбу всем русским царям.

В 1715 году государь запретил «кормление» и назначил чиновникам зарплату, но вектор уже был задан, и телега не выскочила из колеи. В бюрократическом государстве чиновники обрели небывалое могущество. Аристократия никуда не исчезла и по-прежнему не видела для себя никакой социальной миссии, кроме обирания народа по праву благородной крови. А народ привычно раболепствовал и с поклоном нёс начальству «приношения в почесть». Гражданственность так и осталась частным делом энтузиастов.

Никакое простодушное воеводское «лихоимство» XVII века не могло сравниться с регулярной коррупцией петровского абсолютизма. Пётр понимал это – и в губернской реформе приравнял казнокрадство к государственной измене. «Объявлять» о нём теперь дозволялось страшной формулой «слово и дело!». Кстати, именно в это время в юридическом словаре России появился термин «преступление». Но чиновничьи аппараты губерний превратились в неуязвимые машины по извлечению доходов из власти. Реформа оказалась непродуманной, половинчатой, и Пётр продолжал её совершенствовать, однако главный изъян устранить было невозможно: где нет свободы личности, там восторжествует свобода корысти.

Пётр не ломал голову над вопросом, кого ему поставить губернатором Сибирской губернии. Конечно, князя Матвея Гагарина – главу Сибирского приказа: «генерального президента и Сибирских провинций судью».