использованием различных схем бухгалтерского учета, формулировок, валют и бюджетных годов, отчего было практически невозможно определить, кто, сколько и на что тратил, – все это делало управление страной практически невозможным.

Несмотря на противодействие со стороны Программы развития ООН (ПРООН) и Всемирного банка, Брахими настоял на том, чтобы все фонды и программы ООН в Афганистане отчитывались перед СПГС. Тогда СПГС мог бы, в принципе, гарантировать, что помощь будет способствовать достижению целей ООН. Члены его команды выступали за то, чтобы вся помощь проходила через единый фонд ООН, который, насколько это возможно, направлял бы получаемые средства правительству. Всемирный банк учредил Целевой фонд восстановления Афганистана (ARTF), через который доноры могли предоставлять средства для поддержки государственного бюджета. Доноры не могли выделять взносы на какие-либо конкретные цели, поэтому они финансировали выделенные правительством Афганистана приоритетные направления, а Всемирный банк контролировал расходы на местах. Однако, поскольку большая часть помощи предоставлялась на двусторонней основе, ARTF стал лишь одним из многих механизмов оказания помощи, а не общим ее координатором.

Миссия ООН по содействию Афганистану (UNAMA) имеет мандат Совета Безопасности ООН, который пересматривается и продлевается каждый март. По мере того, как афганское правительство набирало силу, его лидеры – а особенно президент Карзай – начали возмущаться тем, что они считали посягательством на их суверенитет со стороны политической организации Объединенных Наций, особенно при проведении выборов. Их оппоненты обвиняли правительство в том, что оно использует верховную власть, чтобы защитить себя от обвинений в фальсификации результатов голосования.

Что представляли собой Международные силы содействия безопасности и каков был их мандат?

МССБ, как их называли, первоначально были многонациональными силами, мандат которых Совет Безопасности продлевал каждые шесть месяцев и которые были предназначены для поддержания безопасности в Кабуле и прилегающих районах. На практике это означало Кабул, авиабазу Баграм и соединяющую их дорогу. Каждые шесть месяцев команда менялась. Великобритания основала МССБ, за ней последовали немецко-голландские части, а за ними турецкие. Мобилизация добровольцев каждые шесть месяцев была обременительной и гарантировала отсутствие институционального обучения.

Как упоминалось ранее, Рамсфелд изначально выступал против привлечения сил НАТО. Однако в 2003 г., столкнувшись с разгорающимся мятежом в Ираке, США пересмотрели свое решение и предложили НАТО взять командование МССБ на себя.

Структура сил, занятых в операции «Несокрушимая свобода» (OEF), также изменилась – таким образом, что стала больше напоминать МССБ. Командиры на местах пришли к выводу, что «кинетических» операций по поимке или уничтожению подозреваемых террористов недостаточно. Чтобы привлечь на свою сторону население и склонить его к предоставлению разведданных, а также изолировать полевых командиров, чье злоупотребление властью толкало людей в объятия к «Талибану», США должны были увеличить свое присутствие и оказать помощь жителям страны. Они по-прежнему не хотели приглашать МССБ в свое боевое пространство, но хотели изменить схему развертывания, а также цели и задачи вооруженных сил, чтобы добиться «эффекта МССБ без МССБ». Это желание привело к созданию Провинциальных групп по восстановлению (PRT). Группа PRT состояла из вооруженных сил, развернутых в столице провинции, которым было поручено обеспечить безопасные условия для программ «восстановления», финансируемых страной, развертывающей войска, в партнерстве с губернатором. По прошествии нескольких лет, когда рамки государственного строительства приобрели большее значение, совместная целевая группа США, ООН, НАТО и правительства Афганистана пересмотрела задачу PRT. Ее определили как расширение области влияния афганского правительства на местном уровне.

Сначала PRT создавали только США, причем исключительно в провинциях на границе с Пакистаном, где шли самые ожесточенные бои. Однако летом 2003 г. Германия выступила с инициативой создания PRT в Кундузе. Уже осенью Атлантический совет НАТО проголосовал за принятие на себя командования МССБ, а Совет Безопасности ООН одобрил планы по расширению МССБ и размещению их во всех провинциях.

Группы PRT стали образцом для расширения МССБ как проекта НАТО. Поскольку у каждой страны, предоставляющей войска, имелись свои правила ведения боевых действий, НАТО решила расшириться, назначив ответственными за PRT другие входившие в альянс государства, которые были организованы в четыре региональных командования. Развертывание происходило в направлении против часовой стрелки, начиная с немцев в Кундузе (см. рисунок 6.1) в Региональном командовании – Север (RC-N). Большинство стран согласилось предоставить войска только при условии, что им не придется участвовать в боевых действиях. Самые нерасположенные к риску или наиболее слабые были назначены в Региональное командование – Север (RC-N) или Региональное командование – Запад (RC-W). США делили Региональное командование – Юг (RC-S) с британцами и канадцами и доминировали в Региональном командовании – Восток (RC-E) с несколькими другими партнерами.

Расширение МССБ совпало с началом в 2006 г. массового восстания, и многие из стран, предоставляющих войска, были застигнуты врасплох.

Кем были «полевые командиры» и как США и другие акторы с ними справлялись?

Государство, действующее на местах, во многом нарушало правовые границы, установленные Боннским соглашением и конституцией. Многие иностранцы, впервые прибывшие в Афганистан, быстро пришли к выводу, что правительство там всегда было «традиционно» децентрализованным и нынешнее правительство должно быть таким же. Они также заметили, что процессы управления (хотя и не институты власти) были не только децентрализованы, но и происходили из источников полномочий за пределами государственной структуры. Управление государством было даже скорей «деинституционализирова-но», а не децентрализовано, поскольку значительная – если не большая – часть управления осуществлялась за пределами государственных институтов.

Те, кого обычно называли «полевыми командирами» (на дари джангсаларан), в годы, последовавшие за Боннским соглашением, были лидерами, которые использовали для контроля над территорией, населением и экономическими ресурсами сочетание институциональной и внеинституциональной власти. Большая их часть была ведшими джихад против Советского Союза полевыми командирами, за исключением Абдул-Рашида Дустума – бывшего командира ополчения, подчинявшегося правительству Наджибуллы. По мере развала армии и администрации, особенно после падения Наджибуллы, эти люди укрепили контроль над территориями, обычно населенными родственными этническими или племенными группами.

Региональное командование – Юг:

Кандагар, Кандагар (Канада)

Лашкаргах, Гильменд (Великобритания)

Тарин Коут, Урузган (Нидерланды)

Калат, Забул (Ройзман, США)

Региональное командование – Север:

Кундуз, Кундуз (Германия)

Мазари-Шариф, Балх (Швеция)

Файзабад, Бадахшан (Германия)

Пол-и Хомри, Баглан (Венгрия)

Мейманех, Фарьяб (Норвегия)

Региональное командование – Запад:

Герат, Герат (Италия)

Фарах, Фарах (США)

Кала-и-Нау, Бадгис (Испания)

Чагчаран, Гоур (Литва)

Региональное командование – Восток:

Бейман, Бейман (Новая Зеландия)

Баграм, Парван (США)

Нуристан, Нуристан (США)

Панджшер, Панджшер (США)

Гардез, Пактия (США)

Газни, Газни (Польша, США)

Хост, Хост (США)

Шаран, Пактика (США)

Джелалабад, Нангархар (США)

Асадабад, Кунар (США)

Мехтерлам, Лагман (США)

Вардак, Вардак (Турция)

Логар, Логар (Чехия)

Рисунок 6.1. Провинциальные группы по восстановлению