Армия, разведывательные службы, полиция и судебные органы не могут осуществлять ограниченную законом монополию на применение силы, если не будут распущены неофициальные ополчения. РДР требует принятия решений о том, будут ли действующие боевики реинтегрированы в новые силы обороны и безопасности или начнут гражданскую жизнь, что потребует предоставления им гарантий как благополучия в будущем, так и свободы от возможных преследований в настоящем.

Объявление борьбы с наркотиками компонентом РСБ стало предвестником проблем, которые в конечном итоге превратили эту установку в самый впечатляющий провал международного проекта. Рассмотрение индустрии наркотиков (в основном опиатов) как проблемы безопасности и правоохранительной деятельности, а не как проблемы развития, сделало достижение успеха в этой области невозможным. Наркоиндустрия, как правило, процветала в районах, не контролируемых правительством. Сосредоточение внимания на уничтожении объявленной злом сельскохозяйственной культуры в никем не управляемых районах привело к злоупотреблениям военной властью, что оттолкнуло от нее крестьян и заставило их обратиться за защитой к талибам. Позднейшие изменения в политике не смогли изменить ход событий (см. главу 8).

Все секторы РСБ взаимосвязаны и нуждаются в координации для надлежащего функционирования. Координировать РСБ могут лишь США, хотя ООН тоже могла бы в этом помочь – в областях, не относящихся к сфере военных и разведывательных служб. Администрация Буша, однако, выступала против вовлечения США в «национальное строительство». Она узко определяла миссию США как «борьбу с терроризмом», то есть захват или убийство подозреваемых террористов и их пособников. Поэтому США во взаимодействии с Францией и Канадой взяли на себя ответственность только за реструктуризацию вооруженных сил и разведывательных служб. Штаты призвали другие государства стать «ведущими странами» в других аспектах РСБ с независимым финансированием и соответствующими программами.

Германия стала ведущей страной в реформе полиции, Великобритания – в борьбе с наркотиками, Италия – в судебной реформе, а Япония – в РДР. США настаивали на том, чтобы сформировать полицию не как правоохранительный орган, а, скорее, как военизированную силу для борьбы с повстанцами. Многие солдаты, демобилизованные из афганских вооруженных сил, пошли служить в полицию, что является одним из факторов, объясняющих высокий уровень коррупции и хищничества в этом учреждении. Италия взяла на себя ответственность за судебную реформу – из желания ее лидера Сильвио Берлускони оказать услугу президенту Бушу и к большому удивлению итальянских должностных лиц, которым была поручена эта работа.

Судебная система имеет чрезвычайно большое значение для легитимности государства, и способность обеспечивать правосудие доступным и своевременным способом была одним из основных факторов, укрепивших движение «Талибан». Концепция правосудия в Афганистане в значительной степени основана на исламе и исламском праве (шариате). Письменные правовые кодексы не могут противоречить шариату, и исламская юриспруденция признается источником права там, где кодексы молчат.

Любая система права и контроль над исполнением законов требуют как юридически подготовленного персонала, так и населения, которое понимает правовую систему и верит в нее. В Афганистане, за исключением нескольких крупных городов, практически нет юристов. Действующей правовой системой для большинства людей в их деревнях является либо обычное право, которое представляет собой комбинацию решений старейшин и постановлений священнослужителей, либо шариатские суды. Шариат знаком в Афганистане всем, и в каждой деревне есть мулла. Италия не смогла ни урегулировать, ни реформировать обычную и исламскую правовую практику.

Премьер-министр Великобритании Тони Блэр в значительной степени сумел «продать» войну своим избирателям, используя довод, что большая часть героина в Великобритании переработана из опиума, выращенного в Афганистане. Как видим, решение этой проблемы имело большое значение для получения внутренней поддержки. Япония поддержала РДР из приверженности миру, заявленной в ее послевоенной конституции, однако та же конституция запрещала ей размещать для реализации этой политики в Афганистане своих военных. Поэтому ее роль ограничивалась финансированием проектов, осуществляемых Программой развития Организации Объединенных Наций (ПРООН), а затем США.

Одним из наиболее спорных вопросов стало то, как программа РДР будет связана с формированием армии и полиции. Боннское соглашение настоятельно призывало

Организацию Объединенных Наций и международное сообщество в знак признания героической роли, которую моджахеды сыграли в защите независимости Афганистана и достоинства его народа, принять необходимые меры в координации с Временным органом для содействия реинтеграции моджахедов [бойцов Объединенного фронта] в новые афганские силы безопасности и вооруженные силы[34].

Фахим хотел превратить в ядро армии переподготовленные силы Объединенного фронта. Но группа, получившая известность как «пуштунские технократы», которая в конечном итоге получила поддержку американских военных, выступала за демобилизацию большей части этих сил и создание новой армии. Абдул Рахим Вардак, будущий преемник Фахима на посту министра обороны, утверждал, что легче обучить не имеющих военного опыта новобранцев, чем переучивать и превращать партизан в дисциплинированных солдат. План Фахима институционализировал военную мощь его командиров, в то время как альтернативный план включал в командную структуру также офицеров, обученных на Западе или в Советском Союзе. Демобилизованные бойцы, уволенные из армии, в основном поступали на службу в полицию или в частные охранные компании, которые обеспечивали безопасность американских баз и других международных объектов.

После 2005 года в соответствии с подписанным в Лондоне в январе 2006 г. Соглашением по Афганистану, преемником Боннского соглашения, предполагалось, что система «ведущих стран» будет преобразована в более стройную систему, направленную на укрепление сектора безопасности. Администрация Обамы вложила в создание армии и полиции гораздо больше усилий и средств, потому что это было необходимо в соответствии с доктриной борьбы с повстанцами, принятой в последние годы деятельности администрации Буша. В соответствии с новой доктриной предполагалось учредить в МССБ единую должность, сотрудник которой осуществлял бы надзор за реформой сектора безопасности (РСБ).

Какова была цель Чрезвычайной Лойя Джирги и что на ней произошло?

В Боннском соглашении говорилось:

Чрезвычайная Лойя Джирга созывается в течение шести месяцев с момента создания Временного органа. Чрезвычайную Лойя Джиргу откроет Его Величество Мухаммед Захир, бывший король Афганистана. Чрезвычайная Лойя Джирга примет решение о создании Переходного органа, включающего переходную администрацию, образованную на широкой основе, для руководства Афганистаном до тех пор, пока не будет избрано репрезентативное правительство путем свободных и справедливых выборов.

Чрезвычайная Лойя Джирга должна была «принять решение о создании Переходного органа» путем избрания главы государства и утверждения предложений по структуре и персоналу администрации (кабинета министров). В отличие от временного органа, администрация должна была иметь «широкую основу». Управление на широкой основе становилось еще одним шагом перехода к «полностью репрезентативному правительству». В соглашении указывалось, что у Чрезвычайной Лойя Джирги будут иметься механизмы для представления «оседлого и кочевого населения», афганских беженцев, гражданского общества, ученых,