Многие из административных функций, переданных Шестигласной думе, ранее исполняла полиция. Несмотря на явное дублирование функций, единственное упоминание о полиции в Жалованной грамоте городам прозвучало в наказе новой Думе о том, что ей следует работать в сотрудничестве с полицией. Ничего не было сказано о процессе, в ходе которого вновь созданный орган должен был перенять бразды правления у предшественника. Ведь полиция не склонна была расставаться со своей властью, так как считала, что Дума вмешивается в её традиционные сферы деятельности. Контроль над содержанием мостов и мостовых, например, был полностью передан Думе только в 1792 г.[277]. В других случаях полиция попросту отказывалась сотрудничать с новым органом управления, уступая только тогда, когда её принуждали к этому через суд. Два года полиция даже не выдавала городские карты, без которых Дума едва ли могла приступить к серьёзной работе, и рассталась с ними только после неоднократных требований[278].

Жалованная грамота городам упростила финансовые дела, введя полный ассортимент статей о доходах и расходах новых административных органов. Доходы теперь проистекали из нескольких постоянных источников. Благодаря тому, что Санкт-Петербург был портовым городом, в его казну ежегодно поступало свыше 60 тыс. руб. от сбора с торговых прибылей[279]. Меньшие суммы поступали с доходов от продажи в городе алкогольных напитков, от разрешений на ловлю рыбы и охоту в столице и окрестностях, от налогов с купцов, ремесленников и посадских людей, а также с общественных бань, от гербового сбора, штрафов и взысканий[280]. Полиция продолжала нести расходы на мощение улиц, содержание каналов, канализационных труб, уличных фонарей и другие городские нужды из своего собственного бюджета, так что расходы нового административного аппарата были минимальными. Эти расходы составляли почти исключительно жалованье выборных должностных лиц, содержание городской ратуши, городских верфей и школ, которые быстро росли, но все ещё оставались немногочисленными. Избыток казённых средств вкладывали в банки. Любые другие расходы требовали одобрения губернатора. Он также получал ежегодный отчет обо всех городских приходах и расходах[281]. Самый ранний доступный нам полный городской бюджет относится к 1797 г. В этом году он достиг всего 36 тыс. руб. Но комиссия, исследовавшая финансы Санкт-Петербурга, установила, что общие расходы города, если сложить бюджет полиции, Думы и другие счета, составят в целом от 4 до 5 тыс. руб. – это гораздо более реальная цифра затрат на городское управление[282]. Через семь лет после смерти Екатерины, в 1803 г., Дума наконец получила контроль над всей финансовой системой города, благодаря чему осуществилось на деле то, что было в потенциале заложено в Жалованной грамоте городам.

Итак, Жалованная грамота внесла ряд изменений в состав столичного административного аппарата, в финансовую структуру и экономические отношения. Влияние и значение этого документа можно сформулировать в четырех основных положениях. Грамота ввела в России концепцию города как признанной законом корпорации, в определённой степени контролирующей собственное существование. Конечно, эта идея оставалась жёстко ограниченной в масштабах, так как членство в Обществе градском было доступно лишь малой части жителей. Область самоуправления в целом сводилась лишь к коммерческой сфере. Но важно помнить о том, что представление о «городе» как о саморегулирующемся и самофинансирующемся организме всё-таки вошло в жизнь.

Два реестра, в одном из которых перечислялись все объекты недвижимости, а в другом содержались имена всех жителей Санкт-Петербурга, помогали конкретизировать это широкое представление о городе. Город не только стал законно признанным организмом, но его законность подкреплялась новыми методами ведения документации. Впервые документы следовало вести специально для города, и относились они только к городу. В чисто практическом смысле эти реестры создавали объективную основу для налогообложения и управления.

Нельзя забывать также, что составление Жалованной грамоты было скорее навязано сверху, чем затребовано снизу. Городские жители в более ранний период екатерининского царствования настаивали на реформах отдельных законов, в основном в инструкции депутатам Уложенной комиссии 1767 г., и многие из их пожеланий воплотились в Жалованной грамоте городам[283]. Но собственные интересы, воззрения и цели Екатерины сыграли важнейшую роль в определении содержания грамоты. В ней императрица заявила о своих надеждах на то, что городское население, воодушевлённое провозглашением Жалованной грамоты городам, отныне удвоит свою преданность благу России и ей самой как государыне[284]. Екатерина стремилась оживить городскую жизнь, пожаловав городам ограниченное самоуправление и повысив статус купцов и ремесленников, которых считала важным элементом городского населения.

Но самоуправление охватывало лишь ограниченный круг обывателей, что и приводит нас к четвёртому пункту. Новые органы не заменили собой старые. В каком-то смысле им приходилось пробивать себе путь в существующей иерархии. Неудивительно, что в первые годы существования они испытывали враждебность со стороны правительственных учреждений, чьи функции они частично собой подменяли. Учитывая неудачу прежнего законодательства, не сумевшего создать жизнеспособные органы городского управления, надо удивляться тому, что в таких условиях новые институты вообще сумели сохранить работоспособность. Эффективность управления развилась лишь со временем. А.А. Кизеветтер – суровый критик Жалованной грамоты городам – признавал этот факт, хотя в остальном он неверно оценивал её значение для XVIII столетия, приписав слабость новых учреждений отчасти неспособности разных сословий к совместной работе. Хартли, напротив, считает, что новые институты работали гораздо лучше, чем можно было ожидать, особенно в Санкт-Петербурге[285]. Однако по мере того как члены новых органов городской власти открывали для себя как недостатки, так и возможности местного управления, они расширяли роль новых учреждений. Важно, что после четырёхлетних экспериментов с другими схемами городского управления при Павле, в 1801 г. Александр I восстановил систему, учреждённую его бабкой Екатериной[286]. Думская форма городского правительства продолжала и дальше служить Петербургу, претерпев различные мелкие преобразования. Одна из таких реформ, в 1846 г., в особенности послужила образцом для управления другими городами империи. Таким образом, общая система, учреждённая Екатериной в 1785 г. и разработанная конкретно для Санкт-Петербурга, продолжала действовать до муниципальной реформы Александра II в 1870 г.