Ремесленные цехи получили собственный подробный устав, регламентировавший взаимные отношения ремесленников разной квалификации – учеников, подмастерьев и мастеров. Этот регламент также устанавливал критерии высокого качества работы; для его обеспечения и были учреждены ремесленные цехи по образцу западноевропейских. Кроме того, цехи отвечали в целом за поведение своих членов в обществе[271].

Посадские люди, раньше именовавшиеся мещанами, составляли по меньшей мере четверть городских обитателей. Как устанавливалось в Жалованной грамоте городам, это были неквалифицированные рабочие, поденщики, работники мануфактур, торговцы, не имевшие достаточных средств, чтобы вступить в 3-ю купеческую гильдию, крестьяне, явившиеся в город с паспортами, полученными от местных властей, и тому подобный люд. После 1785 г. посадские продолжали нести большинство прежних повинностей и налогов, но не приобрели никакого статуса или привилегий, способных облегчить их бремя[272]. В положениях Жалованной грамоты блистали своим отсутствием дворянство и крестьянство. Дворянство получило свою собственную Жалованную грамоту в один день с провозглашением городового уложения, но она касалась исключительно дворян как сословия сельских землевладельцев, местных администраторов и привилегированных подданных, но не как городских жителей. В то же время многие титулованные и нетитулованные дворяне содержали городские дома в Петербурге. Нетитулованные дворяне не получили прямого голоса в городском управлении как таковые. Они имели право участвовать в городской администрации, владеть городской недвижимостью или приписываться к гильдиям, но никак иначе в новом устройстве городского управления дворянство не фигурировало.

Ничто в Жалованной грамоте не мешало дворянам приписываться к купеческим гильдиям. За первые несколько лет после 1785 г. в Петербурге был отмечен ряд таких попыток. Гильдии им сильно противились, видя в этом вторжение дворянства в такую сферу деятельности, которую Екатерина отвела исключительно для купцов. В 1790 г. Екатерина приняла точку зрения купечества и запретила дворянам вступать в гильдии[273].

Крестьяне тоже, кажется, ничего не выиграли от Жалованной грамоты городам. В самом деле, крестьянство даже не считалось составной частью городского населения[274]. Вместо этого в законе предусматривалось, что, став городскими жителями, крестьяне меняли статус, оставляли позади свои сельские занятия и принимали на себя новые функции. Они становились или купцами (если располагали достаточным капиталом), или ремесленниками (если обладали нужными навыками), или посадскими, если не годились ни в одну из вышеназванных категорий. Традиционным сельским занятиям в городе не было места, так что сельские роли должны были уступить место городским.

Об административных органах, существовавших до 1785 г., в Жалованной грамоте городам говорилось очень мало. По ряду пунктов в ней имелись прямые ссылки на конкретные статьи закона о губернской реформе 1775 г., всегда в контексте, подтверждающем ранее обозначенные обязанности и функции. При этом в Жалованной грамоте не конкретизировались эти инструкции и никоим образом не менялось распределение обязанностей. Городской магистрат остался в подчинении губернской администрации; его сфера юрисдикции не расширилась и не сузилась. Зато расширилась основа его формирования – во всяком случае, в Петербурге – путем набора половины его членов из иностранных граждан, проживавших в городе. Три новых органа – Общество градское, Городская дума и Шестигласная дума – были задуманы всего лишь как новые нижние ступени лестницы административной власти. Они безусловно подчинялись губернатору и органам губернского правления. На вершине иерархия власти осталась прежней. Значение Жалованной грамоты городам состоит в том, что она дала чуть больше самоуправления низшим слоям петербургского населения. Сферы компетенции, отданные новым органам, не уменьшили полномочия существующих институтов. Вместо этого местное самоуправление было нацелено преимущественно на дела коммерции, которые до 1785 г. управлялись не вполне удовлетворительно и не имели над собой никакого единого органа власти. Новые административные органы представляли коммерческие слои населения – или торговцев, или промышленников (ремесленников). Впервые город получил законные права строить и иметь в собственности фабрики разного рода, трактиры, гостиницы, рынки. Предполагалось также, что Жалованная грамота гарантирует единообразие мер и весов и честное их использование. Другие статьи закона разрешали жителям окрестных сельских районов торговать в городе, устанавливали часы для коммерческой деятельности и узаконивали заграничную торговлю русских купцов. В какой-то степени эти статьи лишь закрепили существующее положение вещей. К несчастью, любой другой российский город также имел право устанавливать свои собственные единицы мер и весов. Было бы неизмеримо полезнее, если бы во всей стране ввели единую их систему, как сделал Конвент во Франции в 1793 г.[275].

В рамках общей системы управления новые органы принялись за дело с рвением и энтузиазмом. Так, по оценкам, на выборах членов первой петербургской Городской думы в 1786 г. проголосовало больше 12,5 тыс. человек – внушительная цифра, если учесть жёсткие ограничения избирательных прав[276]. Впрочем, как новые органы они имели пороки в организации и в работе, которые могли проявиться и быть исправлены только в суровых испытаниях повседневной деятельности.