Управлять затратами в государственном секторе очень и очень сложно. Почему, как и насколько сложно, зависит от того, о какой конкретно статье расходов идет речь.

На их долю в Великобритании приходится 30 % всех госрасходов: системы социальной защиты, пособия по безработице и нетрудоспособности, поддержка детей и престарелых и т. д. Как гражданин я могу иметь собственное мнение по поводу того, кто и сколько должен получать, в течение какого времени, на каких условиях, с какими проверками и процессами. Я могу иметь свою точку зрения на то, что должно делать справедливое общество. У других людей могут быть другие мнения, и все мы выражаем свою позицию, когда опускаем бюллетени в урну для голосования.

Но после того, как демократическая дискуссия и голосование привели к некому результату, каким бы несовершенным он ни был, я снова могу надеть свою шляпу менеджера по управлению затратами. Я хочу, чтобы государство эффективно направляло денежные потоки на цели, о которых мы договорились, и не желаю, чтобы деньги шли на цели, о которых мы не договаривались, и еще я хочу, чтобы на всю эту деятельность тратилось как можно меньше денег.

Например, в Великобритании вы можете получать обычное пособие по безработице или пособие по нетрудоспособности (в случае болезни, травмы или инвалидности). Начиная с 1980-х гг. числиться в категории нетрудоспособных было гораздо выгоднее: размер пособия больше, его проще получить и дольше выплачивают. Поэтому неудивительно, что рынок получателей социальных пособий отреагировал массовой миграцией из «безработных» в «нетрудоспособные».

• В середине 1980-х гг. число безработных в Великобритании составляло 3 млн человек и еще 1,1 млн получали пособие по нетрудоспособности – всего 4,1 млн человек.

• В 2005 г. число безработных сократилось до 0,9 млн, а число постоянно или временно нетрудоспособных выросло до 2,7 млн – всего 3,6 млн человек.

В некоторых экономически депрессивных городах Уэльса и на севере страны доля нетрудоспособного местного населения достигла такого уровня, что ООН забила тревогу и направила туда медицинскую помощь. Недавно британское правительство запоздало призналось в обмане и ужесточило контроль за соблюдением правил в рамках реформы системы соцобеспечения, проводимой под лозунгом «право войти в мир работающих людей».

Реальность в сфере социального обеспечения такова, что только четкая прагматичная политика и жесткий контроль могут дать результаты. В последние годы правительства многих стран мира активно движутся в этом направлении.

В США система социального обеспечения за последние 15 лет подверглась радикальной перестройке, которая началась с приходом к власти Билла Клинтона. Процесс реформирования разворачивался на уровне штатов и опирался на опыт реформ в таких штатах-первопроходцах, как Висконсин. Поначалу высказывались опасения, что ревизия может привести к разрушению отлаженной системы соцобеспечения, больно ударив по малоимущим и безработным, и особенно по матерям-одиночкам. Но на деле введение новых стимулов к поиску работы дало успешные результаты: многие люди вернулись к работе, открыв перед собой новые перспективы, а государство смогло сократить расходы на соцобеспечение.

Таким образом, несмотря на сложность и высокую степень политической чувствительности, этой областью государственных расходов управлять можно и нужно.

В главе 4 я назвал четыре основные причины, по которым управление затратами на персонал вызывает столько проблем:

• вязкость – когда люди числятся в штате, избавиться от них очень трудно, даже если они откровенно плохие работники. Никто не хочет быть плохим парнем, который увольняет людей;

• постоянный рост затрат – в большинстве стран зарплаты растут быстрее инфляции на 1–2 % в год, в сфере услуг оплата труда персонала составляют львиную долю всех затрат;

• размер – реальные затраты на персонал всегда больше, чем кажется, особенно если включить все прочие связанные с персоналом затраты, в том числе долгосрочные, такие как пенсионные обязательства;

• увеличение численности персонала – вы нанимаете одного человека, а три месяца спустя обнаруживаете, что тот нанял себе целый отдел помощников.

Эти проблемы еще серьезнее в государственном секторе. Отсутствие императива получения прибыли приводит к тому, что трудные решения, связанные с персоналом, игнорируются и откладываются в долгий ящик. Людей тасуют, перемещают на формальные должности, но не увольняют.

В отсутствие критерия прибыли статус руководителя, как в стародавние времена, часто определяется количеством подчиненных, и увеличение численности персонала рассматривается как признак успеха. Требования к эффективности и производительности в государственном секторе на порядок слабее, чем в частном.

Гораздо хуже обстоит ситуация со скрытыми затратами на персонал. Долгосрочные обязательства по пенсионному обеспечению и медицинскому обслуживанию после выхода на пенсию никогда не отражаются должным образом в отчетности госорганов. Если бы они учитывались, общая сумма затрат на госслужащего в год выросла бы на 20 %, а размеры государственного долга увеличились на баснословную сумму. Например, в Великобритании такие неучтенные и необеспеченные пенсионные обязательства перед госслужащими достигают по разным оценкам от 50 до 100 % ВВП. Если бы частная компания попробовала прибегнуть к подобному бухгалтерскому трюку, это привело бы к грандиозному скандалу.

Наконец, львиная доля государственной деятельности может быть квалифицирована как услуги, а в сфере услуг добиться роста производительности на порядок сложнее, чем в производстве.

Наряду со стандартными проблемами в управлении затратами на персонал госсектор сталкивается со своими специфическими трудностями.

В большинстве видов услуг государство является монополистом. В отсутствие акционеров дополнительные монополистические прибыли распределяются только среди рабочей силы в виде зарплат выше среднерыночного уровня и лучшей защиты занятости. Как менеджер, управляющий средствами налогоплательщиков, государство вынуждено постоянно бороться с такой тенденцией, однако по своей эффективности его усилия никогда не сравнятся с настоящей конкуренцией.

Отношение государства к контролю роста зарплат в госсекторе осложняется дилеммой «клиент-избиратель». Учитывая, что 20–30 % трудоспособных британцев работают на государство, весомая доля голосующей публики кровно заинтересована в защите своего настоящего и будущего материального благосостояния. Выгоды для остальных 70–80 % налогоплательщиков более абстрактны и отдаленны, поэтому не являются сильным мотивирующим фактором при голосовании.

Иногда смешивают цели оказания услуг и цели государственной политики. Например, целью политики министерства труда является снижение уровня безработицы, поэтому министерство может отказаться от сокращения собственного персонала ради более эффективного оказания услуг.