помощи имел негативные для укрепления государственного потенциала и экономической эффективности реконструкции последствия. Зависимость от внебюджетных механизмов помощи усугубляла ее фрагментацию и дробила систему управления государственными финансами. Вследствие этого, появилось два бюджета. Первым был государственный бюджет, который включал в себя государственные расходы, покрываемые за счет внутренних доходов или за счет помощи, предоставляемой государственной казне либо напрямую, либо через целевые фонды. Всемирный банк управлял крупнейшим целевым фондом – Целевым фондом реконструкции Афганистана (ARTF).

Второй бюджет был как бы «внешним бюджетом», предназначавшимся для расходов за пределами компетенции правительства. Этот вид расходов финансировался за счет помощи, которая «обходила» бюджет правительства Афганистана и национальные механизмы (предназначенные, например, для закупок).

Таблица 7.4. 30 крупнейших доноров Афганистана (в млн долларов США), 2002–2010 гг.

Источник: Министерство финансов Афганистана, 2010 год, и расчеты Бижана

Правительство не контролировало эти расходы и не могло отчитываться за них. Хотя использование внебюджетных механизмов помощи представляется возможным для оказания помощи в краткосрочной перспективе, оно негативно сказывается на институциональном строительстве. Оно также увеличивало стоимость реконструкции и отвлекало политические и финансовые ресурсы от реформирования и создания постоянных государственных институтов.

Расходы в рамках внебюджетной помощи играли в построении внутренней экономики ограниченную роль. Исследование, проведенное Всемирным банком, показало, что на каждый доллар, потраченный в рамках расходования внебюджетных средств, приходилось только 10–25 % внутреннего производства, то есть использования местных продуктов и услуг, по сравнению с 70–95 % при расходах в рамках бюджетной помощи[42]. Предпочтение, оказываемое подрядчикам из стран-доноров, а также различные способы реализации проектов каждым внешним участником приводили, помимо этого, к завышению расходов.

Строительство в Афганистане национальной кольцевой автодороги является одним из таких примеров. Его финансировали разные доноры, осуществлявшие работы через разные компании. В результате «стандарты для различных частей кольцевой автодороги также отличались один от другого, и были значительные различия в затратах» [Ghani, Lockhart 2008]. Кроме того, в ходе реализации проектов часто заключались договоры с несколькими субподрядчиками, и при этом каждый субподрядчик брал свой процент из средств на накладные расходы, снижая выгоду для прямых бенефициаров. Проекты технической помощи также страдали от плохой координации. В 2007 г. Всемирный банк пришел к выводу, что «широкое использование некоординированной и нецелевой технической помощи не является приемлемым ни с финансовой, ни с политической точки зрения»[43].

Рисунок 7.4. Общий объем оказанной помощи и методы ее предоставления, 2012–2017 годы

Источник: Министерство финансов Афганистана, Кабул, 2018 год

С 2002 по 2010 г. доноры выделили Афганистану 57 млрд долларов на развитие и в качестве военной помощи. Хотя каждый донор использовал свой подход, как показано на рисунке 7.4, значительная часть помощи была оказана за счет внебюджетных средств. Всемирный банк, Азиатский банк развития и Международный валютный фонд направляли свою помощь через бюджетные механизмы, в то время как крупные доноры, предоставлявшие помощь на двухсторонней основе, в основном полагались на внебюджетные механизмы финансирования.

Предоставление помощи вне государственной системы не укрепляло легитимность государственных институтов, хотя оказание помощи посредством коррумпированных или неэффективных государственных институтов тоже не могло бы этого сделать. В поисках финансирования люди обращались непосредственно к донорам. Провинциальные группы по восстановлению (PRT), которые в период с 2005 по 2008 г. потратили 867 млн долларов, использовали именно такой механизм. Другие виды внебюджетных расходов также негативно сказывались на легитимности правительства. Основная часть финансовых средств, выделенных для двадцати шести PRT, была направлена в небезопасные районы. PRT консультировались с общинами для определения и финансирования их потребностей, иногда обращаясь за советом к правительству, но затем проекты осуществлялись под их эгидой. Правительство все чаще требовало, чтобы доноры направляли больше помощи через государственный бюджет и целевые фонды. Министр финансов Ашраф Гани (2002–2004), в частности, выступал именно за такую политику. Всемирный банк также ее поддерживал.

В последующие годы в таком подходе к финансированию произошли некоторые перемены. На Международной конференции в Кабуле в 2010 г. доноры согласились увеличить свою долю бюджетной помощи Афганистану, направляемую на его развитие:

Участники конференции поддержали желание правительства Афганистана, в соответствии с которым доноры согласились увеличить долю помощи в целях развития, предоставляемой через Правительство Афганистана, до 50 процентов в ближайшие два года, в том числе через многосторонние донорские целевые фонды, поддерживающие государственный бюджет, например, Целевой фонд восстановления Афганистана и Целевой фонд правопорядка для Афганистана. Но эта поддержка зависит от прогресса правительства в дальнейшем укреплении систем управления государственными финансами, снижении уровня коррупции, улучшении исполнения бюджета, разработке финансовой стратегии и повышении потенциала правительства в достижении этой цели[44].

И все-таки, несмотря на некоторое увеличение доли бюджетных взносов, к 2014 г. около 50 % международной помощи продолжало поступать в обход государственных и национальных механизмов. Хотя со временем эта ситуация еще более улучшилась, значительная часть помощи продолжала поступать, минуя государственный бюджет. Например, в 2017 году 21 % от общего объема помощи поступал в качестве внебюджетного финансирования (рисунок 7.4). Причем эта цифра не включает внебюджетные военные расходы.

Укрепила ли оказанная помощь афганские институты?

С 2001 года Афганистан пережил серьезные экономические и политические преобразования. Страна добилась значительного прогресса в создании государственных институтов, таких как министерство финансов, и расширении доступа к основным услугам, таким как образование и здравоохранение. Поскольку государство страдает от острого дефицита возможностей, оказалось крайне важно найти способы как предоставления общественных благ, так и наращивания потенциала государства. Были приняты три стратегии. Первая стратегия заключалась в том, чтобы «купить» потенциал государства за пределами государственного сектора и страны путем найма консультантов, в том числе афганцев-экспатриантов, и передачи некоторых основных функций правительства подрядчикам на аутсорсинг. Вторая заключалась в том, чтобы осуществлять проекты доноров напрямую через частный сектор, в обход афганского государства и национальных механизмов. Третья сосредотачивалась на наращивании потенциала государственных ведомств посредством реформ, обучения и найма новых сотрудников.

С 2001 г. потенциал государственных учреждений значительно вырос. Однако, несмотря на эти улучшения, государство продолжало быть слабым. Его фискальные, правовые и принудительные возможности оставались недостаточными, о чем свидетельствует низкая способность собирать налоги и распределять добытые средства. В то время как общая доля налоговых поступлений в ВВП увеличилась с 4 % в 2004 г. до 14 % в 2018 г., в среднем она оставалась на уровне 7 % в период с 2003 по 2015 г. [Bizhan 2017]. Уровень исполнения государственного бюджета развития также оставался низким, 43 % в период с 2002 по 2010 г. и 20 % в первые шесть месяцев 2017–2018 финансового года [Bizhan 2017].