Функции начальника округа были трех типов. Военные обязанности подразумевали оказание содействия войскам фуражом, топливом, квартирами, транспортом и санитарной помощью. Административные функции определялись как «поддержание порядка путем восстановления нормальной жизни во всем округе» вкупе с кадровой политикой. Для осуществления непосредственного направления повседневной жизни населения округа создавались хозяйственные комитеты. Политическая функция включала в себя проведение русской государственной политики на местах и разведывательную работу. Последний тип задач определялся напрямую штабом армии.

Юденич обязал начальников округов бороться со злоупотреблениями войск по отношению к мирным жителям, принуждать военных расплачиваться с населением за реквизированное имущество. Любые реквизиции могли осуществляться только с ведома начальника округа. По отношению к населению начальники округов обладали широкими полномочиями по поддержанию порядка. К санкционным мерам относились штраф до 3000 руб., тюремный арест до трех месяцев и немедленная высылка опасных в политическом плане элементов за пределы округа. Для поддержания порядка в экстренных случаях разрешалось прибегать к помощи войск. Но основой обеспечения безопасности и проведения распоряжений в жизнь стали сотни стражников, по одной на округ.

По мере успехов на фронте и захвата новых территорий остро встал вопрос о необходимости создания единого генерал-губернаторства. Н. Н. Юденич принял самое активное участие в разработке Временного положения по управлению территорий Турции, занятых по праву войны. Он хотел лично контролировать работу будущего губернаторства. Предвидя возможные конфликты между военными и гражданскими войсками в регионе, Юденич предложил расширить границу губернаторства на всю прифронтовую и тыловую зоны вплоть до государственной границы империи. В направленном на имя императора Николая II докладе он подверг жесткой критике проект генерал-губернаторства, разработанный в штабе нового уже наместника и главкома на Кавказе великого князя Николая Николаевича. Сыграв на неприязни императора к дяде, Юденич добился одобрения доклада. Ссылаясь на статью 13 Правил о местностях, объявленных состоящими на военном положении, он потребовал подчинить гражданское управление Турции себе как непосредственному командующему Кавказской армией, а не Николаю Николаевичу как номинальному главкому. Генерал полагал, что за губернатором должен осуществляться контроль исключительно гражданских властей и военно-полицейской стражи без права приостанавливать распоряжения военных властей и отдавать им приказания. А командующий армией имел право отменять решения генерал-губернатора, в том числе «касающиеся сохранения государственного порядка и общественного спокойствия», давать предписания и распоряжения[554].

Однако тотальное подчинение гражданской оккупационной администрации воинским командирам имело и свои негативные стороны. На практике это приводило к безотчетности последних. Характерным является конфликт между начальником Ванского округа подполковником А. И. Терменом и командиром Ванского отряда генерал-майором П. П. Вороновым. В августе 1916 г. Термен написал в докладной записке: «По всему городу и в селениях идут грабежи. Генерал Воронов приказал всюду забирать сено, за которое ничего не платят, никаких расписок не дают, моим чинам воспрещено задерживать грабящих солдат. На мой протест не обращается внимание, никакого взыскания на грабителей не накладывается, возвращающееся население в отчаянии»[555]. В результате губернатор принял сторону начальника округа, а Юденич поддержал генерала «во избежание двоевластия», заручившись согласием наместника на Кавказе Николая Николаевича. Через несколько месяцев после перевода Термена на другую должность у Воронова случился аналогичный конфликт с уже новым начальником округа.

Итак, 5 июня 1916 г. император утвердил Временное положение по управлению территорий Турции, занятых по праву войны, учредив соответствующее генерал-губернаторство. Военным генерал-губернатором был назначен весьма незаурядный человек генерал-лейтенант Николай Николаевич Пешков – бывший харьковский губернатор в годы Первой русской революции, специалист по Балканам, генштабист, видный русский националист, председатель Русского собрания. С турками познакомился еще в войну 1877–1878 гг. в рядах лейб-гвардии Конно-гренадерского полка, впоследствии служил вице-консулом в Ризе, военным агентом в Константинополе, входил в состав международной комиссии по устройству жандармерии на Крите. Был хорошо знаком не только с турецкой спецификой, но и с местностями, переданными ему в управление. Генерал-губернаторство было разделено на области, а те, в свою очередь, на округа, где и был сосредоточен административно-полицейский аппарат. Кроме сельских округов создавались еще и городские – во главе с городскими полицейскими управлениями. Формирование округов продолжалось вплоть до января 1917 г. Всего было учреждено 29 округов, каждый из которых делился на полицейские участки[556]. Несмотря на то что генерал-губернаторство являлось органом гражданской власти, руководители отдельных административных единиц пользовались правами воинских начальников.

В статье 8 Положения было исчерпывающе изложены цели и задачи генерал-губернаторства. Они заключались в «восстановлении и поддержании спокойствия и порядка, охране жизни, чести, имущества, религиозной и гражданской свободы населения и обеспечении последнему, при полном равенстве перед российским правительством всех народностей, возможности мирного спокойного труда на почве безусловного подчинения русской власти»[557]. Власти должны были заниматься сбором налогов, осуществлением правосудия и всемерным содействием нуждам армии. Местное самоуправление и общественная и благотворительная деятельность разрешалась, но ставилась под контроль военных властей. Официальным языком сношений был объявлен русский, но власти были обязаны при необходимости использовать языки местного населения.

Что касается работы жандармско-полицейских органов на занятых территориях, то Положение прописывало лишь основные принципы, не останавливаясь на деталях. В статье 41, например, было сказано, что «по вопросам политического розыска жандармские власти действуют в пределах области с ведома военного губернатора»[558]. Точное взаимоотношение чинов жандармского корпуса и военного губернатора области должно было регулироваться приказами генерал-губернатора. То есть единого жандармского управления на все занятые территории, как это имело место в Галиции, создано не было. Напротив, предполагалось, что в каждом регионе будут созданы собственные структуры политического сыска. Областной военный губернатор становился начальником не только над жандармами, но и над всей военно-полицейской стражей и городской полицией. Непосредственное руководство деятельностью полиции осуществлял штаб-офицер для поручений, занимавший одновременно должность инспектора военно-полицейской стражи в области (статьи 46 и 48)[559].