Окружные правления обязаны были посылать кошевому атаману и Войсковому Правительству еженедельные рапорты о состоянии округа, а в важных случаях экстренные донесения. Окружные правления должны были следить за исправностью вооружения и готовностью к военным действиям. «И чтобы на войсковой земле, за всяким делом, ездить, ходить, хлеба пахать, рыбу ловить, скот на пастьбу гонять без военного оружия никто не дерзал, а и кто в сем ослушным окажется, на том же месте штрафовать». Окружные правления следят за исправностью переправ, мостов и гатей, за пожарным делом, за ворами, разбойниками и передержателями, за эпидемиями и эпизоотиями, или скотскими падежами.

Этим и ограничиваются обязанности служебного персонала по отношению к войску. О Войсковом Правительстве не говорится ни слова. Дальнейшая часть наказа посвящена вопросам общего характера, преимущественно формам владения. «Старшинам и казакам, – гласит наказ, – позволяется в городах и селениях, по желанию их, иметь собственные свои дворы, а в степи хутора и мельницы; при тех дворах, хуторах и мельницах заводить леса, сады, винограды, хлебопашество и скотоводство, а на приморских косах и др. удобных местах рыболовные заводы». Если бы наказ ограничился одним этим пунктом, тогда можно было бы говорить о том, что в основу земельных порядков войска положен был обычай вольной заимки. Каждому дозволялось вести теть или другой вид хозяйства на войсковых землях и угодьях. Но уже в следующем пунк-те наказа из ряда казачества выделяется казачья старшина. «В отменное воздаяние, – говорится в этом пункте, – старшинам, яко вождям-наставникам и попечителям общих сего войска благ, при своих хуторах сродственников и вольножелающих людей поселять дозволяется и определять им земли по штатной росписи». Присельщики эти считались «не подданными» старшин, а вольноживущими, могущими во всякое время оставить хозяев, «за исключением долгов», до уплаты которых они обязаны жить у хозяев. Но старшинам и казакам должны быть выданы открытые листы на «вечноспокойное владение» дворами, хуторами, мельницами, лесами, садами, виноградами и рыболовными заводами, с тем, чтобы на их владения никто не посягал и в землепользовании не утеснял. Иначе говоря, открытыми листами Войсковое Правительство сразу же попыталось ввести частную собственность на земли, принадлежавшие всему войску. После, как это видно из представления Котляревского, на этих частных землях началось и закрепощение вольноживущих людей.

В заключительной части наказа установлены обязанности населения по отражению «закубанских зловредных сосед», воровских шаек. А на войскового есаула возложено наблюдение за всем этим и за правильным выполнением подлежащими властями повелений атамана кошевого и Войскового Правительства.

Таковы основные черты «Порядка общей пользы». Составители наказа как бы расчленили исторически сложившееся казачье самоуправление. Совсем вычеркнули и замолчали основы этого самоуправления в виде Войсковой Рады, или вообще участия народа в распорядках внутренней жизни, и оставили самоуправление для мелкой казачьей общины – куреня, взгромоздивши на него властную старшину.

А между тем сама жизнь выдвигала на первый план необходимость таких общественных форм, как Войсковая Рада, и значение таких жизненных начал, как избирательное право. Само правительство не сразу наложило руку на последнее. Белый и Чепига были избраны войском и утверждены в должностях Потемкиным. В грамоте от 19 апреля 1790 года Потемкин писал: «Утверждая в звании вой-скового атамана господина бригадира Чепигу и судьей господина полковника и кавалера Головатого, ожидаю представления и о прочих старшинах войсковых». Таким образом, всесильный временщик признавал практически необходимыми выборное начало для избрания не только высших правителей войска, но и второстепенных властей. Когда оставил должность войсковой есаул Сутыка, то новые выборы назначены были на 15 августа. Потемкин в таких случаях давал только открытый лист на утверждение в должности избранного. Третий войсковой атаман, Головатый, избран был хотя и не в порядке всеобщего избирательного права, но это уже было во времена императора Павла, который, однако, приказал избрать не одного, а четырех кандидатов на атамана и утвердил в этом звании Головатого.

Еще чаще к выборному началу обращались как Войсковое Правительство, так и отдельные его представители. Когда Войсковое Правительство обратилось к Чепиге, бывшему в польском походе, с просьбой прислать ему голоса по выбору войскового есаула, то Чепига ответил, что выбор он предоставляет всем старшинам и обществу на месте, с непременным условием выборного срока на 2 или 3 года. Ордером войскового атамана от 19 ноября 1793 года на имя полковника Белого предписано было, чтобы кордонные старшины не мешались во внутренние дела сельского управления, а чтобы для этого избраны были сельские атаманы и писаря. Когда Головатому потребовалось в персидском походе передать в надежные руки войсковых волов и перевозку провианта и казачьих вещей, то он распорядился, чтобы казаки выбрали для этого особых артельщиков.

Все это, казалось бы, должно было дать точку опоры авторам «Порядка общей пользы» для иной постановки управления войском, без особого риска учредители новых порядков могли если не удержать Вой-сковую Раду, то установить какой-нибудь посредствующий орган, в основе которого лежало бы выборное начало. Пренебрежение этим обстоятельством могло повести, как заранее об этом можно было сказать, к осложнениям и недоразумениям в массе. Это именно, как увидим ниже, и случилось впоследствии.

Некоторым оправданием для Чепиги, Головатого и Котляревского могли послужить чисто политические соображения. Главари войска могли думать, что удержание Войсковой Рады, чисто демократического органа, должно было побудить правительство уничтожить и остальные казачьи вольности. Быть может, правителям и приходили в голову эти соображения, но несомненно также, что и сами правители были заражены своего рода своевластьем. Им не хотелось выпускать из рук преимущество своего служебного положения, тем более что живой пример такого порядка дел был у них налицо. По-видимому, главари Черноморского войска приспособляли порядки управления к порядкам, существовавшим у донских казаков. Самое название Войсковое Правительство заимствовано у донцов или, может быть, из грамоты Екатерины Второй от 30 июня 1792 года, куда, несомненно, попало это выражение как заимствованное у донцов. Но даже в скромных рамках куренной общины казачье самоуправление было сужено, низведено чуть ли не до одного права выбора атамана. Земельные порядки, наряды на службу, судебная часть и пр. отняты у общины и переданы казачьей администрации. А, главное, над сложившимися формами казачьей жизни сделана надстройка для высшего сословия казаков – для старшины, а для окончательного закрепления этой надстройки сделана попытка обращения лучших угодий из войсковой собственности в собственность частную.

Вполне естественно, что, вместе с установлением новых порядков управления, с бесконтрольно дирижирующим панством во главе, сразу же обнаружились серьезные осложнения в столь важном деле, как расселение. Войсковое Правительство, взявши на свою ответственность установление форм управления и соединенных с ними порядков, не сумело сразу же разместить, как следовало бы, население по территории. Можно положительно утверждать, что Вой-сковая Рада иначе поставила бы дело и удовлетворительнее разрешила бы его. Само население, в лице своих представителей, на Раде решило бы чисто практический вопрос о наиболее целесообразном своем размещении в новом крае.