Отчасти в связи с этими волнениями Плеве ополчился на земских статистов, признав их сеятелями смуты среди крестьянского населения, и прекратил земские статистические работы по собиранию сведений о недвижимых имуществах.

Закончился 1902 год некоторой переменой в строе центральной администрации, объективно незначительной, но в глазах людей, осведомленных о закулисных тайнах правящего Олимпа, имеющей показательный смысл. В ноябре 1902 г. от Министерства финансов было отделено заведывание торговым мореплаванием и портами в виде самостоятельного Главного управления, во главе которого был поставлен вел. князь Александр Михайлович. Когда у Витте государь спросил, как он смотрит на это нововведение с точки зрения удобства для Министерства финансов, Витте ответил: "От руки палец отрезали". То было начало кампании против Витте, которую подготовлял и проводил Плеве.

В 1903 году Плеве приступил к законодательным мероприятиям и в связи с этим сделал попытку до некоторой степени задобрить представителей общественности. Земским собраниям предложено было обсудить вопрос об изменении цензовых норм для земских выборов. В одной из своих речей Плеве высказался за привлечение местных людей к более деятельному участию в местном управлении и за сотрудничество власти и общества в разработке крестьянского дела, так как, по его словам, "было бы легкомысленным самомнением полагать, что с этим вопросом Министерство внутренних дел может справиться своими силами". 26 февраля 1903 года был издан манифест, в котором намечались виды правительства на ближайшие задачи законодательства. Там было указано, что для незамедлительного удовлетворения назревших государственных нужд правительство считает необходимым: 1) укрепить начала веротерпимости; 2) улучшить имущественное положение православного сельского духовенства; 3) направить деятельность Дворянского и Крестьянского банков на укрепление благосостояния дворянства и крестьянства; 4) приступить к пересмотру законов о сельском состоянии в губернских совещаниях с участием общественных деятелей, причем иметь в виду, сохраняя неприкосновенность общинного землевладения, облегчить выход из общины желающим отдельным крестьянам; 5) отменить круговую поруку; 6) преобразовать губернское и уездное управление на началах, сущность которых была в манифесте намечена в очень туманных фразах, а именно было сказано, что это преобразование должно клониться к тому, чтобы "земские нужды удовлетворялись трудами местных людей, руководимых сильной и закономерной властью, пред нами строго ответственной", и чтобы "общественное управление сблизилось с деятельностью приходских попечительств при православных церквах". Не так-то было легко определить, какое конкретное содержание заключали в себе эти неопределенные намеки.

Почему сочли нужным издать такой манифест и какое он произвел впечатление? Во вступлении к манифесту было отмечено, что разрастающаяся смута препятствует общей работе на благо родины. Итак, манифест имел задачей указать тот максимальный предел уступок общественному мнению, в рамках которого власть находила возможным работать рука об руку с обществом. С этой точки зрения манифест не мог возбудить в обществе никаких радужных упований. Два самых жгучих вопроса — аграрный и конституционный — просто-напросто снимались с очереди, объявлялись запретным плодом.

Единственное средство облегчения крестьянской нужды в земле усматривалось в развитии деятельности Крестьянского банка, а ответом на конституционные стремления служила заключительная часть манифеста, в которой было сказано, что "лишь под сенью самодержавной власти может развиваться народное благосостояние и уверенность каждого в прочности его прав".

Охваченные политическим брожением, общественные группы могли вынести из этого манифеста лишь то впечатление, что правительственная власть не обнаруживает ни малейшего желания понять всю исключительную важность переживаемого политического момента.

В течение 1903 г. было затем осуществлено несколько законодательных мер, которые хотя и касались важных вопросов государственной жизни, но содействовать прояснению политического горизонта все же не могли.

12 марта был отменен институт круговой поруки (это было дело Витте). Затем было наконец осуществлено задуманное еще при Горемыкине введение земства в западных губерниях, причем это было земство настолько денатурированное, что, в сущности, от Земского положения 1890 г. остались только заголовок да переплет, и эти искаженные земские учреждения всего менее могли служить опорой для общественной самодеятельности.

В мае и июне было издано несколько законов, касающихся фабричных рабочих. Введен институт выборных рабочими фабричных старост; узаконены правила и порядок вознаграждения предпринимателями рабочих, пострадавших от несчастных случаев во время работы; повсеместно распространена фабричная инспекция, но зато фабричные инспектора, оставаясь в подчинении Министерству финансов, в то же время поставлены в такую сильную зависимость от губернаторов, которая была почти равносильна передаче этого института в ведение Министерства внутренних дел, и при этом сверх прежней задачи посредничать между предпринимателями и рабочими на инспекторов был возложен ряд функций по управлению рабочими, так что фабричный инспекторат превратился в нечто вроде фабричной полиции, что придало этому институту совершенно несвойственный ему первоначально характер.

В июле 1903 г. была повсеместно учреждена сельская полицейская стража для предупреждения беспорядков в деревне, а оплата расходов на ее содержание возложена на крестьян. Если мы упомянем еще о вышедшем в июне 1903 г. Положении об устройстве городского самоуправления в Петербурге, заключавшем в себе ряд усовершенствований сравнительно с общим Городовым положением[14], то список законодательных мер, проведенных в течение 1903 г., будет почти исчерпан.

Можно было различно оценивать каждое из этих мероприятий, но, во всяком случае, вся совокупность законодательной деятельности правительства за этот год ясно показывала, что правящая власть не расположена приступать к каким-либо органическим преобразованиям. Правда, к концу 1903 г. Министерство внутренних дел выработало проект Положения о крестьянах, который решено было внести на обсуждение губернских совещаний при участии выборных лиц от земств и городов (Плеве задумал противопоставить эти совещания виттевским комитетам), а также — основные положения переустройства губернских учреждений. Но как раз эти работы более общего характера и показывали, что между правительственными видами и предположениями и стремлениями передовых общественных кругов обозначается все более глубокое расхождение. В основе проекта Положения о крестьянах лежала идея не уменьшения, а увеличения юридической обособленности крестьянского сословия, а проект реформы губернского управления был направлен на расширение дискреционной власти губернатора и других органов коронной администрации. Все приятные и порою даже сладкие речи Плеве в разговорах с отдельными представителями земского движения о согласовании деятельности правительства с видами общества повисали в воздухе, а действительность как нельзя более им противоречила.

В тот момент одна ближайшая задача всецело захватывала Плеве: ему надо было во что бы то ни стало свалить Витте, который представлял собою слишком яркую и своеобразную фигуру на тогдашнем правящем Олимпе и шел слишком самостоятельными путями к своим целям, чтобы Плеве мог мириться с наличностью такого соперника. Обстоятельства складывались для Плеве благоприятно. В течение 1903 г. при дворе окончательно укрепилось влияние группы высокопоставленных дельцов, захвативших лесные концессии