Из Астрахани городской голова Лихов, ставший председателем Исполнительного комитета, 4 марта информировал правительство: «Комитет при содействии войск в интересах общественной безопасности сместил губернатора, вице-губернатора, полицмейстера, закрыл жандармское управление, подвергнув всех личному задержанию, также председателя астраханской народно-монархической партии Тихоновича-Савицкого и других лиц. Полиция заменена милицией и войсковыми частями, поступившими в распоряжение Исполнительного комитета»[669]. И так далее.

Система регионального управления стала предметом непрерывных импульсивных реформ и творческой импровизации масс. Поскольку никакой собственной кадровой обоймы у правительства не было, первоначально управление губерниями, уездами и городами временно возлагалось на председателей губернских и уездных земских управ или городские головы, которые автоматически получили статус комиссаров Временного правительства. 19 марта Временное правительство приняло постановление об уничтожении в уездах института земских начальников. Их административные функции переходили к уездным комиссарам, а судебные — к временным судьям, назначаемым губернскими комиссарами по согласованию с министерством юстиции[670].

Настроениям масс такое решение не отвечало. Бубликов указывал: «Было упущено из вида, что эти «выборные» по закону должности на деле в подавляющем числе случаев были замещены или прямо по назначению губернаторов, или такими «земскими» людьми, которые для губернского «начальства» были заведомо «приемлемы», т. е. попросту более или менее реакционны. В результате чиновники 1-го сорта были заменены такими же чиновниками, но только 2-го сорта»[671]. В Петроград пошли протесты со всей страны. В докладе Временному комитету Госдумы его отдела «сношений с провинцией» говорилось, что назначение комиссарами председателей губернских и уездных управ вызвало «общее недовольство». Церетели назвал правительственных комиссаров «черносотенцами». Кроме того, как-то подзабыли и то, что в значительной части территории страны, включая Сибирь и Дальний Восток, вообще не было земств, а значит, и председателей управ.

Правительство пошло «навстречу желаниям населения» и предложило «назначать в качестве комиссаров Временного правительства тех людей из местных жителей, которых выбирали или рекомендовали местные общественные комитеты». На конец марта, по сведениям МВД, из 55 первоначально назначенных правительством губернских комиссаров только 23 сохранили за собой должность председателей губернских земских управ, а из 439 уездных комиссаров — лишь 177 остались председателями земских управ[672].

Князь Львов 15 апреля направил губернским комиссарам телеграмму, в которой им поручалось общее руководство управлением губернией с возложением на них прав и обязанностей губернатора, «поскольку они не отменены происшедшими в государственном строе изменениями»[673]. Комиссары, таким образом, должны были осуществлять представительно-административную власть, ранее разделенную между губернатором и предводителем дворянства.

Для дальнейшего продвижения реформ при МВД 23 марта было созвано Особое совещание для разработки новой схемы управления губерниями, в котором возникло 17 комиссий, проведших 129 заседаний. Совещание явно не спешило. Только 19 сентября будет внесена какая-то ясность — с принятием «Положения о губернских и уездных комиссарах». Они назначались МВД, председательствовали во всех присутствиях и должны были действовать в единении с комитетами общественных организаций.

При этом Особое совещание буквально фонтанировало инициативами в области реформирования городского и земского самоуправления. Причины и поводы спешить были: эти органы были «цензовыми», и вопрос об их ликвидации встал немедленно. Временное правительство сперва предлагало их не трогать, обещая в самые короткие сроки принять закон об их переизбрании на демократических началах. Уже 6 марта кабинет озаботился «установлением норм, обеспечивающих всем гражданам равное, на основе всеобщего избирательного права, участие в выборах органов местного самоуправления». Следует заметить, что в то время всеобщего избирательного права не было еще нигде в мире. Так, даже в самых передовых западных демократиях женщины, например, получат право голоса только на конце 1920-х — начале 1930-х годов.

Но народ не ждал самого передового избирательного законодательства. По настоянию Советов наиболее «реакционные» городские думы были распущены. Некоторые гордумы в целях самосохранения включали в свой состав представителей общественных организаций, в том числе и самих Советов[674]. 15 апреля были изданы «Временные правила о производстве выборов гласных городских дум», воплотившие в жизнь принцип всеобщего избирательного права. Пассивным и активным избирательным правом пользовались все граждане без различия пола и национальности, достигшие 20-летнего возраста. Ценз проживания не устанавливался. Выборы должны были проводиться по пропорциональной системе: голосовали за партийные списки. Военные могли голосовать по месту нахождения гарнизона.

«Биржевые Ведомости» от 4 мая восторгались: «Районные думы уже органически существуют в Петрограде, но с новыми выборами нынешний их состав уступит место избранным по более совершенной системе. В выборах нынешнего состава районных дум участвовала самая незначительная часть населения. Избирателей по новому избирательному закону в Петрограде насчитывается до 2 000 000»[675]. В мае-июне будут приняты законы «О производстве выборов уездных и губернских земских гласных», «О волостном местном управлении», «Об изменении действующего положения о губернских и уездных земских учреждений», об учреждении земств там, где их раньше не было.

Что это означало на практике для земства и его органов? Бубликов не скрывал разочарования: «Земства и города… усиленно «демократизировались», но, к сожалению, заполнялись при этом людьми, весьма мало пригодными для реальной работы, зато весьма склонными к неудержимой раздаче земских и городских средств без всякого соображения с их доходным бюджетом. Началось разрушение культурной работы десятилетий, работы, которой с полным основанием гордилась Россия и которой удивлялись иностранцы. Ненавистный царскому правительству земский «третий элемент» частью разогнан, частью разбежался сам»[676].