Земство на практике было просто похоронено. Мельников, много лет возглавлявший Губернскую земскую управу в Казани, писал: «Это были действительно похороны: Временное правительство князя Г. Е. Львова взмахом пера отменило существовавший закон о земских выборах, призвав к участию в земских собраниях «всех, всех, всех». Иными словами, в условиях того времени Временное правительство отдавало местную жизнь не заботам земщины, а на растерзание отребьев населения и политических проходимцев. Если не ошибаюсь, нигде в Европейской России земские собрания по новым правилам либо не успели сформироваться, либо не приступили к работе»[677].

Василий Васильевич Татаринов — многолетний уездный предводитель дворянства и глава земства Каширы — замечал, что «никому из должностных лиц уезда не приходило в голову выступать против революции или бороться с ней. Поголовное устранение их от дел не оправдывалось необходимостью даже с точки зрения социалистов, тем более что у них не имелось людей для их замены, Последующий Исполнительный комитет был завален делами, заседал и день и ночь, но он занимался всем, чем угодно, кроме текущих дел управления. Освободившееся после нас место так и осталось незанятым, и в этом лежала одна из главных причин последующей анархии и связанных с ней ужасов…»[678]

Впервые создавались всесословные земства в волостях, о чем давно мечтала либеральная общественность, но против чего категорически выступало крестьянство: прежние волостные органы, которые упразднялись, были чисто крестьянскими[679]. Впрочем, все эти правовые установления для управления сельскими территориями большой роли не играли. «Фактически деревня управлялась, если только можно применить это слово к состоянию анархии, чрезвычайно пестрым сплетением революционных и бытовых организаций, в виде крестьянских съездов, продовольственных и земельных комитетов, «народных советов», сельских сходов и т. д. А над всем этим доминировала зачастую еще одна самобытная организация — дезертиров»[680].

Все вышеперечисленные органы, судьбой которых занималось Временное правительство, не имели на местах реальной власти, которая оказывалась в руках общественных комитетов и Советов, на которые правительство не имело никакого влияния.

Еще до назначения комиссаров самочинно стали создаваться самодеятельные органы местного самоуправления, среди которых за первенство боролись разного рода общественные исполнительные комитеты (ОИК) и Советы. И, надо сказать, перевес был поначалу не на стороне Советов, которые к середине марта возникли только в 42 городах. Мельгунов подтверждал: «Главенствующей формой были объединенные «Комитеты общественных организаций», выявившиеся в провинции в весьма разнообразных комбинациях. В этих комитетах имели своих представителей и Советы в качестве самостоятельных организаций (подчас раздельных — рабочих и солдатских)»[681]. Органы местного самоуправления назывались по-разному — Комитет общественной безопасности, Комитет общественного порядка, Комитет революционного порядка и т. д. Подавляющее большинство из них возникло в первую неделю после Февральской революции.

Князь Львов усмотрел в этих комитетах «зародыш местного демократического самоуправления, подготовляющего население к будущим реформам. В этих комитетах я вижу фундамент, на котором должно держаться местное самоуправление до создания новых его органов. Комиссары Временного правительства, посылаемые на места, имеют своей задачей не становиться поверх создавшихся органов в качестве высшей инстанции, но лишь служить посредствующим звеном между ними и центральной властью и облегчить процесс их организации и оформления»[682]. Милюков замечал: «Такая санкция власти, разумеется, еще усилила и оправдала продукты «революционного правотворчества». Власть на местах вообще исчезла, как исчезли жандармы и полицейские в Петрограде»[683].

Способы формирования комитетов определял случай. Как они возникали? «Обычно с получением известий из столицы вопрос о власти начинали решать в узком кругу руководители дум и земств. Затем в этот процесс включались представители различных организаций и учреждений, рабочие, солдаты, офицеры, и под их давлением первоначальные проекты менялись в пользу демократии». Мысли о какой-то регламентации их создания не возникло[684].

В Самаре Комитет безопасности 1 марта сформировал действовавший городской голова, но уже через день в него вошли представители кооперативов, общества книгопечатников, технического союза, делегаты Совета, воинских частей и политических партий. В Киеве в Комитет входили представители от Городского и Земского союзов, националистических организаций и партий. Иногда комитеты создавались прямо на митингах — так было в Петрозаводске, Якутске, Самарканде, Асхабаде.

Меньшевик Денике обобщал: «Эти комитеты не образовывались по какому-либо выборному началу, и члены их никого, кроме самих себя, не представляли. Можно сказать, что в них входили все, кто этого хотел. Это были люди из интеллигенции, главным образом кадеты, беспартийные либеральных и демократических тенденций и те же социалисты, которые были активны в Советах. Вначале комитеты принимали решения, например, рекомендовали назначения, которые формально проводились комиссаром Временного правительства, бывшим в некоторых случаях в то же время председателем Комитета общественной безопасности»[685].

На уездном уровне с некоторой задержкой происходило то же: в комитетах были представлены все слои населения, организации, учреждения, профсоюзы, кооперативы, партии. В Кашире глазами Татаринова это выглядело так: «Большинство прохожих направлялись к зданию Земской управы, и до моего слуха долетели слова:

— В управе заседает революционный комитет.

Никакого комитета в Управе не оказалось… я застал человек 50 всякого сброда. Называю их этим именем вовсе не потому, чтобы хотел оттенить пренебрежительное к ним отношение. Я хочу только сказать, что собравшиеся вовсе не были объединены общей мыслью и общей волею. Все они были очень довольны, проникнуты сознанием своего значения и страшно выросли в своих глазах»[686].