Во второй половине XIX столетия окончательно сложился порядок управления детско-юношескими учреждениями. Общественность в лице благотворителей участвовала в управлении этими учреждениями на местах. Благотворители определяли порядок расходования пожертвований, участвовали в обсуждении вопросов текущей деятельности заведений. Однако окончательные решения принимались руководящими органами Ведомства императрицы Марии и Человеколюбивого общества и утверждались императором (в некоторых случаях императрицей). Этот порядок был закреплен в законоположениях как ведомств в целом, так и отдельных заведений. Согласно положениям и уставам почти всех детско-юношеских учреждений Ведомства императрицы Марии и Человеколюбивого общества, принятым в 1850–1880-е гг., благотворители получали права государственных служащих, чины и ведомственные мундиры.

В условиях отсутствия официальной государственной социальной политики ведомства дома Романовых, обладавшие широкими возможностями привлечения благотворителей, развитой организационной структурой, пользовавшиеся поддержкой власти, в XIX столетии фактически взяли на себя решение государственных задач в области призрения. В наибольшей степени это нашло выражение в деятельности детско-юношеских учреждений, объединенных в учебно-воспитательные комплексы, действовавшие в соответствии с государственными стандартами в области образования.

При всех негативных явлениях, обусловленных представлениями власти и общества о призрении детей низших сословий, при недостатках и пороках институтского воспитания и обучения учреждения Ведомства императрицы Марии и Человеколюбивого общества давали стол, крышу над головой и образование десяткам тысяч воспитанников. К концу 1880-х гг. в учебно-воспитательных учреждениях этих ведомств единовременно призревались до восьмидесяти тысяч питомцев обоего пола. Эти учреждения выдержали проверку временем, доказали свою жизнеспособность и восприимчивость к реформам. Во второй половине XIX столетия в них был заложен существенный потенциал для дальнейших преобразований.

На рубеже XIX–XX в. в благотворительных ведомствах дома Романовых начали осуществляться преобразования, имевшие целью совершенствование и расширение призрения. Они носили внутриведомственный характер, но были обусловлены переменами, происходившими в общественной жизни страны в период ускоренной модернизации конца. Преобразования коснулись всех направлений деятельности ведомств: призрения детей и юношества, взрослых, а также слепых и глухонемых.

Призрение детей и юношества наряду с призрением взрослых продолжало оставаться предметом забот Императорского Человеколюбивого общества. Для Ведомства учреждений императрицы Марии это направление деятельности к концу XIX столетия стало главным. Санкт-Петербургский и Московский воспитательные дома на 1 января 1898 г. призревали (в столицах и сельских округах): первый – 33 366 питомца[695], второй – 29 033[696]. В детских приютах Ведомства императрицы Марии на 1 января 1898 г. пользовались призрением 13 368 приходящих и постоянно проживавших детей[697].

В женских институтах, по данным на 1896 г. воспитывались около 8000 девиц, в гимназиях обучались около 10 000 девочек[698]. В школах Патриотического общества на 1 января 1898 г. пользовались призрением 2323 ученицы, как приходящих, так и постоянно проживавших[699]. Кроме того, в заведениях Елисаветинского благотворительного общества в Москве, московского благотворительного общества 1837 г. и дамского Попечительства о бедных в Москве воспитывались несколько сот человек. В детско-юношеских учреждениях призрения Императорского Человеколюбивого общества к началу 1898 г. призревались более 5500 питомцев обоего пола[700]. Всего, таким образом, в детско-юношеских учреждениях Ведомства императрицы Марии и Человеколюбивого общества к концу XIX столетия единовременно призревались около 100 000 человек, не считая пользовавшихся помощью в учреждениях Попечительства императрицы Марии Александровны о слепых и Попечительства императрицы Марии Федоровны о глухонемых. В наибольшей степени преобразования затронули детско-юношеские учреждения призрения Ведомства императрицы Марии, объединенные в крупные учебно-воспитательные комплексы социальной помощи и образования. Общего, единого плана преобразований у ведомства не было. Они осуществлялись в зависимости от конкретных, специфических для каждого типа учебно-воспитательных учреждений задач.

В 1890-е гг. очередному реформированию подверглись старейшие учреждения Ведомства императрицы Марии – воспитательные дома. Как и прежде, главной целью преобразований было уменьшение смертности среди питомцев, особенно младенцев. Этому помогли правила, принятые в 1882 г. Если в 1870-е гг. смертность составляла почти 19 % от общего числа младенцев содержавшихся в учреждениях, то в 1880-е гг. она сократилась в среднем до 15,1 %[701]. В конце 1880-х гг. решено было продолжить преобразования для сокращения смертности в воспитательных домах. На эту проблему в 1888 г. обратил внимание руководства ведомства Александр III. В июле следующего года по его указанию была создана комиссия по преобразованию воспитательных домов под председательством почетного опекуна В. А. Нейгардта. Комиссия наметила несколько направлений реформирования. Следовало четко определить районы деятельности воспитательных домов, категории принимаемых младенцев, необходимые для этого документы… главный вывод, к которому пришла комиссия, состоял в том, что следовало вообще не допускать прием детей без каких-либо сопроводительных документов, то есть сделать его явным. Для сохранения в тайне самого факта рождения ребенка предусматривался прием документов в запечатанном конверте. Предполагалось также ввести ответственность за представление ложных сведений о ребенке и за помещение в воспитательные дома законнорожденных младенцев под видом незаконных. Правила о приеме и возврате детей решено было печатать не только в официальных изданиях, но и отдельными брошюрами для широкого распространения.

Эти и другие предложения были систематизированы и утверждены в конце 1890 г. в качестве временных правил. В 1894 г. в них были внесены изменения и дополнения, после чего «Правила приема младенцев в императорские Московский и Санкт-Петербургский воспитательные дома и возврата принятых детей» были утверждены окончательно и уже не менялись до революции 1917 г.

Согласно правилам, в воспитательные дома принимались «… в возрасте не старше года 1) незаконные младенцы, лишившиеся матери; 2) незаконные младенцы таких матерей, которые, по беспомощности или необходимости сохранить тайну рождения ребенка, не могут держать его при себе и 3) подкидыши, никем не принятые на воспитание»[702]. Главным нововведением стал только явный прием детей. Для поступления незаконнорожденного младенца требовалась выписка из метрической книги о рождении и крещении ребенка или вид на жительство либо удостоверение личности того, кто его принес. В случае смерти матери требовалось свидетельство об этом. При соблюдении этих правил дети принимались бесплатно. Подкидыши принимались только через полицию, с удостоверением от нее, что ребенок подброшен неизвестным лицом и в отношении его родителей проводится расследование.