Крестьяне в основном делились на три группы: помещичьи, государственные и удельные, то есть принадлежавшие царской семье. Особенно тяжелое существование влачили помещичьи крестьяне: они были полностью бесправны, их можно было продавать, закладывать поодиночке или целыми селами. При Екатерине было упрочено положение дворянства, единственного сословия, имевшего только права (в том числе право не служить) и никаких обязанностей. Благодаря гильдейской реформе было регламентировано положение купечества.

Павел, отвергая внешне все, что было сделано его матерью, тем не менее продолжал укреплять самодержавное государство, но другими методами. При Екатерине особенно усилилось значение генерал-прокурора Сената, в ведении которого оказались многие государственные дела, включая финансы. Только самые деликатные финансовые дела, например, займы на ведение войн, решались императрицей тайно в узком кругу самых доверенных лиц. При Павле генерал-прокурор получил в свое ведение функции руководителя еще не созданных министерств внутренних дел, юстиции и частично финансов. Ряд судебных учреждений был ликвидирован, слиянию подверглись палаты гражданского и уголовного суда. Следствием этих нововведений было усиление роли Сената как судебного органа.

А. А. Аракчеев.

Павел восстановил некоторые из упраздненных матерью коллегий, но заменил их министерствами. Таким образом, принцип единоличного управления пришел на смену коллегиальному. В 1797 году было создано новое министерство уделов, отвечавшее за земли, принадлежавшие царской семье. В 1800 году появилось министерство коммерции. Серьезной перестройке подвергалась система местного управления, созданная Екатериной II. Были ликвидированы должности наместников, обладавшие, по мнению императора, слишком большой властью, уничтожены городские думы; городское сословное управление, раздражавшее Павла видимостью самоуправления, тоже было разрушено.

Л. Л. Беннигсен.

Соответственно усилилась роль органов полиции. Изменилось административно-территориальное деление страны. Вместо 50 губерний появились 41 губерния и Область Войска Донского. При объединении упраздненных губерний были образованы новые гигантские Новороссийская, Малороссийская, Белорусская и Литовская губернии. Некоторые изменения произошли на окраинах страны. Так, в прибалтийских губерниях и на Украине были восстановлены старые органы самоуправления. Исследователи единогласно отмечают противоречивость этих преобразований. С одной стороны, они сосредотачивали власть в руках царя, с другой строны, он опасался, что жестко управлять из столицы огромными окраинными территориями будет непросто. Он также боялся всплеска национальных движений.

Преобразования Павла Первого коснулись также положения дворянства. Этому сословию пришлось расстаться с рядом привилегий, провозглашенных Екатериной в Жалованной грамоте 1785 года. Прежде всего самодержец в день коронации ликвидировал, во всяком случае согласно документам, неограниченное право помещиков на труд крестьян – он ограничил барщину тремя днями в неделю и запретил привлекать крестьян к работам в выходные и праздничные дни. В манифесте говорилось: «Закон Божий в десятословии нам преподанный научает нас седмый день посвящать ему; почему в день настоящий торжеством веры Христианской прославленный, и в который мы удостоилися восприять священное мира помазание и царское на прародительском престоле нашем венчание, почитаем долгом нашим пред творцом и всех благ подателем подтвердить во всей империи нашей о точном и непременном сего закона исполнении, повелевая всем и каждому наблюдать, дабы никто и ни под каким видом не дерзал в воскресные дни принуждать крестьян к работам, тем более что для сельских издельев остающиеся в неделе шесть дней по равному числу оных в обще разделяемыя, как для крестьян собственно, так и для работ их в пользу помещиков следующих, при добром распоряжении достаточны будут на удовлетворение всяким хозяйственным надобностям. Дан в Москве в день Святой Пасхи 5е апреля 1797 года».

Однако реализация норм и идей манифеста о трехдневной барщине изначально была обречена на провал. Неоднозначность редакции этого закона и неразработанность механизмов его реализации предопределили разнообразие мнений правительственных и судебных чиновников страны в вопросах толкования его смысла и содержания и привели к полной несогласованности действий центральных, губернских и местных властей, контролировавших выполнение этого закона. Тем не менее, по мнению крупного исследователя крестьянского вопроса в России В. И. Семевского, «манифест 1787 года имел большое значение, это была первая попытка ограничия повинностей крепостных крестьян, и наше правительство смотрело на него как на положительный закон, несмотря на то, что он не исполнялся». В ряду мер, направленных против некоторых дворянских привилегий, можно выделить объявление в 1797 году смотра всем числящимся в списках полков офицерам; неявившиеся были отправлены в отставку. Среди них были считавшиеся больными, находившиеся в отпусках и прочие. Из армии были исключены многие высшие сановники, которые, помимо гражданской службы, числились в полках. Дальнейшие репрессии коснулись неслужащего дворянства. Запросив в 1800 году списки таких дворян, Павел распорядился определить их большую часть в военную службу. Для перехода из армии на гражданскую службу требовалось теперь специальное разрешение Сената. Неслужащим дворянам запретили участвовать в дворянских выборах и занимать выборные должности, а затем Павел упразднил и сами дворянские собрания, усилив право губернаторов вмешиваться в дворянские выборы. Были приняты и другие указы, ущемлявшие положение дворян по сравнению с «екатерининской вольницей». Однако историки не склонны видеть во всех этих мерах проявление антидворянской политики. Скорее, по мнению А. Б. Каменского, «в ней прослеживается явное стремление превратить дворянство в рыцарское сословие, дисциплинированное, организованное, поголовно служащее и преданное своему государю». В эту линию вполне укладываются и меры Павла по предотвращению пополнения дворянства лицами иного происхождения. Так, было запрещено производство недворян в унтер-офицеры.

Политика Павла в отношении крестьянства была противоречива. Наряду с манифестом о трехдневной барщине и запретом работы в воскресенье были отменены правила, запрещавшие каждому подданному жаловаться царю. И хотя Павел назначил «приемные дни» и поставил возле дворца специальный ящик для челобитных, который открывал собственноручно, тем не менее такие попытки со стороны крестьян жестко пресекались. Одновременно были запрещены телесные наказания людей, достигших 70-летнего возраста. Казенные крестьяне получили душевые наделы в 15 десятин и особое сословное управление. Обременительная для крестьян хлебная подать была заменена денежным сбором. С крестьян были сняты недоимки общей стоимостью 7 млн рублей. За жестокое обращение с крестьянами царь вменил губернаторам в обязанность без огласки арестовывать виновных и препровождать их в монастырь. В то же время Павел был искренне уверен в том, что крепостному крестьянину живется лучше, чем государственному. Этим можно объяснить тот факт, что за четыре года царствования он передал дворянам около 600 тыс. государственных крестьян, ухудшив их положение, – почти столько же, сколько его мать за 34 года. При этом следует отметить, что Екатерина дарила фаворитам поместья, либо оставшиеся без хозяина, либо находящиеся на вновь присоединенных территориях. Наряду с мерами, призванными облегчить положение крестьян, принимались указы, полностью им противоположные. В декабре 1796 года был издан указ о закреплении крестьян за частными владельцами в области Войска Донского и в Новороссии, в марте 1798 года – о разрешении заводчикам из купцов покупать крестьян к своим предприятиям с землею и без земли. Были и иные указы, объективно способствующие смягчению крепостнического гнета. В феврале 1797 года была запрещена продажа дворовых и безземельных крестьян с аукциона. В октябре 1798 года объявили о прекращении продажи украинских крестьян без земли. При вступлении императора Павла на престол крепостные крестьяне впервые за много лет должны были приносить присягу, как и свободные люди. В декабре 1797 года с крестьян и мещан была снята недоимка в подушном сборе, отменен назначенный Екатериной рекрутский набор.