В 1974 году Джексон уговорил Конгресс принять поправку Джексона – Вэника. Это дополнение к торговому договору с СССР, заключенному администрацией Никсона, декларировало «неустанную приверженность Соединенных Штатов соблюдению основных прав человека» и отвергало статус «нации наибольшего благоприятствования» для любой страны с нерыночной экономикой, которая «лишает своих граждан права или возможности эмигрировать». Это был прямой удар по Киссинджеру, который пытался наладить «контакт» с Советским Союзом посредством экономических связей. Будучи убежденным «реалистом», он отчаянно сопротивлялся любым попыткам представить ситуацию так, будто соблюдение прав человека входит в число американских национальных интересов. «Если они в СССР погонят евреев в газовые камеры, – сказал он Никсону, – Америке нет до того дела. Пусть человеколюбцы беснуются».[1337] Законопроект не называл конкретных религиозных или социальных групп, но поправка принималась с учетом введенного Москвой запрета для советских евреев покидать страну. Вскоре после того администрация Форда по настоянию Конгресса учредила Бюро по правам человека в структуре Государственного департамента. Законодательная власть США, иными словами, порвала с идеей невмешательства во внутренние дела других государств.

Джексон всюду выступал как сторонник Израиля и поборник права советских евреев на эмиграцию, но поправка составлялась вовсе не в интересах Ближнего Востока.[1338] Джексон планировал использовать ее для того, чтобы подорвать «разрядку», которую он трактовал как предательство ценностей и интересов США, а также для широких пропагандистских нападок на советскую тиранию. Ахиллесовой пятой Москвы – что наиболее наглядно продемонстрировало возведение Берлинской стены – являлось нежелание свободного перемещения граждан. Привлечение внимания к данному факту на международном уровне вредило репутации режима и воодушевляло те диссидентские группы, что пытались бороться с властью «изнутри». В более общем контексте Джексон полагал, что государства, практикующие гнет в своих границах, склонны к внешней агрессии, поэтому распространение прав человека и демократии послужит установлению мира во всем мире.[1339] Поправка Джексона – Вэника, если коротко, отражала не заботу Конгресса США о советских евреях, а мнение, что советские евреи могут оказаться полезными для американской стратегии.

В Европе рост советской угрозы также привел к возникновению новой геополитики. Западноевропейцы вернулись к вопросу о том, как сделать свой коллективный голос слышимым в мире – по крайней мере, на собственном континенте. В 1974 году был создан Европейский совет, объединивший премьер-министров и президентов стран-участниц. На практике в этой организации доминировали Париж, Бонн и Лондон, и она обеспечила площадку для выработки общеевропейской стратегии. Многие считали, что такое межправительственное сотрудничество долго не продлится. Ближе к концу 1974 года ЕЭС поручил бельгийскому премьер-министру Лео Тиндемансу изучить, каким образом возможно «овеществить» общую приверженность идее «Европейского союза». Тиндеманс доложил, что европейцы в целом ощущают себя «уязвимыми и бессильными»; крайне важно поэтому «выступать единым фронтом перед остальным миром» и использовать «коллективную силу» континента «в поддержку закона и справедливости в мировых делах».[1340] Из доклада следовало, что «Европейский союз не будет подлинным, пока не обретет совместную оборонную политику». Тиндеманс предложил добиваться этого через укрепление институтов, реализацию общей политики, сотрудничество в производстве вооружений и расширение полномочий Европейской комиссии. Особый акцент в докладе делался на демократии как критерии для сотрудничества с другими европейскими государствами и как модусе взаимодействия в рамках Сообщества. Президент Комиссии должен назначаться Европейским советом, а утверждаться – что важнее – Европейским парламентом. Это означало, что парламент, до сих пор исключительно совещательный орган, подлежал избранию всеобщим голосованием; первые «всеевропейские» выборы планировалось провести в конце десятилетия. Европе, иными словами, требовалась демократическая легитимность для отстаивания своих интересов.

Этот новый европейский голос сразу же заставил прислушаться к себе на переговорах с Советским Союзом в Хельсинки и Женеве о признании границ и создании СБСЕ. Великобритания, в частности, использовала форум для продолжения – цитируя молодого британского дипломата Джорджа Уолдена – «холодной войны другими, более тонкими методами». Это следует делать, объяснял Уолден, посредством «по-настоящему эффективных усилий по сокращению различных барьеров в Европе» и «широко распространяя заразу свободы».[1341] Киссинджер отвергал такой подход. Он проводил четкое различие между интересами государств и народа. Его отказ принять полноценное участие в этих переговорах развязал европейцам руки, и они принялись требовать от Советского Союза хотя бы формального соблюдения прав человека и религиозных свобод. Новая Вестфальская система виделась вполне возможной.

Заключительный акт совещания в Хельсинки, который был опубликован в июне 1975 года и позднее подписан Соединенными Штатами, Советским Союзом и всеми странами – участницами НАТО и Организации Варшавского договора, отражал как старую, так и новую геополитику. С одной стороны, соглашение обязывало все стороны уважать неприкосновенность существующих границ и трудиться совместно на новой конференции по безопасности и сотрудничеству в Европе. Эта гарантия территориальных завоеваний 1945 года и признание паритета с Соединенными Штатами были крупной победой Советского Союза. К победам относилась и статья, которая оговаривала «невмешательство во внутренние дела». Но ей противоречили вписанные европейцами положения, которые обязывали страны, подписавшие акт, уважать «права человека и основные свободы, включая свободу мысли, совести и убеждений». Акт также гарантировал свободное распространение людей и идей, и это был четкий сигнал о праве на эмиграцию. Пусть Советский Союз вынужденно согласился с этими пунктами под давлением обстоятельств и не имел ни малейшего намерения их выполнять, он принял на себя международные обязательства, обернувшиеся роковыми последствиями.[1342] Впрочем, на тот момент это не имело особого значения, поскольку отсутствовал механизм принуждения; однако со временем Москва осознала, что «нить», которой она рассчитывала зашить европейскую территориальную конструкцию, рискует разрушить всю советскую систему.