Как видим, идеалы царя и его советников сугубо консервативны и пронизаны христианской моралью. В этом контексте радикальный разрыв с прошлым был просто невозможен: новое допускалось лишь под видом «возврата» к обычаям предков и путем постепенного изменения («исправления») сложившегося порядка.

Подобные умонастроения были свойственны современникам Ивана Грозного во многих странах, даже тем из них, кого мы теперь считаем смелыми новаторами. Так, «отец Реформации» Мартин Лютер в послании к немецкому дворянству (1520) писал об «исправлении» (Besserung) христианства и церкви. А знаменитый французский философ Жан Боден, ссылаясь на Аристотеля, предостерегал от каких-либо изменений в государстве.

И тем не менее изменения происходили: XVI столетие в России, как и во всей Европе, было очень динамичным. Но оглядка на старину и неразвитость бюрократического аппарата делали преобразования в царстве Ивана Грозного очень непохожими на привычные для нас реформы XIX–XX веков. В частности, в отличие от более близких к нам времен, нововведения в России XVI столетия, как правило, не сопровождались какими-либо манифестами, а упоминания о них на страницах летописей скупы и нерегулярны. Поэтому и цели, и хронология преобразований продолжают служить предметом споров историков.

Более того, нередко новшества вводились сначала в нескольких уездах, как бы в порядке эксперимента, и лишь впоследствии распространялись на всю страну. В результате преобразования в той или иной сфере растягивались на многие десятилетия. Так, создание специальных органов по борьбе с разбоями началось на рубеже 1530–1540‐х годов, когда населению ряда уездов на севере и в центре страны были выданы особые губные[17] грамоты, предусматривавшие избрание на местах должностных лиц — губных старост и целовальников, на которых были возложены розыск и наказание разбойников. В столице была создана боярская комиссия — «бояре, которым разбойные дела приказаны», — призванная контролировать деятельность местных губных органов. Впоследствии правительство вернулось к этой проблеме в конце 40‐х — середине 50‐х годов XVI века (именно тогда был окончательно сформирован Разбойный приказ и составлена его Указная книга), а затем еще раз — в 1600–1601 годах. Но, инициировав в конце 1530‐х годов создание первых губных органов для борьбы с разбоями, правительство юного Ивана IV фактически сделало первый шаг к реформированию всей системы местного управления, не имея, похоже, на тот момент никакого ясного плана подобной реформы.

В первой половине XVI века в Российском государстве сохранялась архаичная система местного управления, унаследованная от Московского княжества и носившая явно патримониальный (вотчинный) характер. Суть ее заключалась в том, что должности наместников (в городах) и волостелей (в сельской местности) распределялись в качестве кормлений, т. е. материальных вознаграждений за службу среди членов государева двора — замкнутой столичной корпорации служилых людей. Население обязано было содержать кормленщиков, доставляя им «корм» (деньгами или натуральными продуктами) в установленные сроки, а те осуществляли на вверенной им территории судебно-административные функции. Кормленщики рассматривали предоставляемые им время от времени управленческие должности как свое законное право и источник дохода. Кроме того, отправляясь на военную службу, они поручали отправление судебных и административных обязанностей своим тиунам (холопам). Все это создавало богатую почву для злоупотреблений, а какой-то системы надзора за деятельностью наместников и волостелей не было. Недовольным жителям оставалось жаловаться великому князю, но в период малолетства Ивана IV этот канал обратной связи, по сути, не действовал.

Как бы поступил радикальный реформатор, вроде Петра Великого, с неэффективным институтом, вызывавшим к тому же многочисленные нарекания со стороны населения? Скорее всего, упразднил бы его одним росчерком пера и создал бы что-то взамен, причем, возможно, по иностранному образцу. Но правители XVI века мыслили и действовали по-другому, предпочитая, так сказать, «рубить хвост по частям».

Губные грамоты изъяли из юрисдикции наместников и волостелей только одну категорию дел — о разбоях. Все остальные преступления оставались подсудны кормленщикам, что и было подтверждено царским Судебником (ст. 60). Но теперь в дополнение к кормленщикам в систему местного управления был введен новый элемент — губные старосты (это название закрепилось к концу 1540-х годов), избираемые из числа уездных детей боярских. Вот как самая ранняя из дошедших до нас губных грамот (Белозерская, датированная октябрем 1539 года) описывает процедуру выборов:

Характерно, что жалованья выборным головам и их помощникам не полагалось, зато за нерадение в розыске разбойников или попытку им «норовити» грамота от имени великого князя грозила старостам суровыми карами и взысканием с них стоимости исков пострадавших от разбойников людей «без суда вдвое». Опись конфискованного у разбойников имущества, а также списки избранных старост и «лучших людей» по волостям надлежало присылать в Москву — «к боярам, которым разбойные дела приказаны» (а позднее — в Разбойную избу). Так элементы выборного местного самоуправления встраивались в формирующуюся централизованную бюрократическую систему.

Более решительно к демонтажу системы кормлений власти приступили в 1550-х годах, когда в северных, северо-западных и центральных уездах страны были упразднены должности наместников и волостелей, а судебно-административные и фискальные функции возложены на выборных — «излюбленных голов» или земских старост. Чтобы компенсировать потерянные кормленщиками в этих районах доходы, был введен специальный налог — кормленый окуп, поступавший в государеву казну, откуда деньги выплачивались затем служилым людям в виде жалованья.

Правда, и в середине XVI века кормления не были полностью ликвидированы: наместничества сохранились в стратегически важных пограничных городах (Новгороде, Пскове, Смоленске и др.). Лишь в 1580‐х годах наместники были повсеместно заменены воеводами, которые напрямую подчинялись столичным приказам.

Таким образом, к концу XVI столетия система управления Русского государства сочетала в себе элементы выборов (на местах) и бюрократию (в центре). Нечто подобное в то время можно было обнаружить и в Англии: при сравнительно немногочисленном чиновничестве (бóльшая его часть была сосредоточена в Лондоне) многие важные управленческие функции выполняло провинциальное дворянство (джентри), не получавшее коронного жалованья.