Однако была и более глубокая проблема. В декабре 1991 года распался Советский Союз. США оказались в положении, которого они никогда не ожидали и в котором не стремились быть. Штаты стали не просто единственной мировой державой – они превратились в империю, нацию, которая влияла и воздействовала фактически на все другие народы. Как быть с этой империей? Многие люди отрицают сей очевидный факт, другие хотят от него избавиться, а третьи выступают за создание либеральных демократий по всему миру. Некоторые считают, что Государственный департамент США – превосходный инструмент власти, другие же ни в грош его не ставят. Полемика остра, но есть общее мнение, что с федеральной властью что-то совершенно не так, и можно ожидать, что в 2020-х годах это ощущение усилится. Как я уже объяснил, проблема ведения внешней политики – это то, что обычно заставляет меняться властные институты. Вторая мировая война была индустриальной войной, и для ее ведения потребовалось мобилизовать промышленность США. Поэтому все обстоятельства и все руководители, так или иначе ориентированные на бизнес, должны были подчиняться управленцам, подотчетным государству. Последствия превращения Америки в доминирующую мировую державу и восемнадцати лет войны на Ближнем Востоке сделают неизбежной замену институтов, созданных в эпоху Второй мировой и имеющих Вашингтон в качестве средоточия власти. Структура федеральной власти, возникшая во Вторую мировую, не была предназначена для управления той мощью, какой эта власть обладала, и склонность использовать военную силу в качестве первого ответа на любую ситуацию оказалась непродуктивной. В данном случае нужна была скорее не новая политика, а новая институциональная структура для управления глобальными интересами, сильно отличающимися от интересов эпохи Второй мировой войны. И в контексте этих изменений придется трансформировать другие институциональные аспекты, как внутренние, так и международные. Проблема внешней политики касается всеобщего кризиса институтов власти. Институциональный сдвиг ослабит доверие к технократии в преддверии выборов 2028 года. 

* * *

Сложности с завершением наших войн и привыканием к новому статусу имеют те же причины. Нами управляют люди, имеющие широкие знания в узкоспециализированных областях, но мало у кого получается составить общую картину. Проиллюстрируем это басней Эзопа о лисе и еже[38]. Лиса обладает знаниями во многих областях, в то время как еж хорошо разбирается лишь в одной сфере. Чтобы иметь широкие познания, лиса должна уметь схватывать все на лету. Без этого качества она никогда не смогла бы накопить такой запас знаний. Поэтому лиса может понять, что ей нужно для того, чтобы сносно жить. Однако если ей потребуется решить какую-либо важную задачу, она не справится. Еж же способен решить любую проблему в рамках своей компетенции, но он не из тех, кто схватывает на лету. Чтобы стать специалистом в какой-либо области, ему нужно долго стараться.

Еще один аспект – различие между эрудицией и мудростью. Обширные познания необходимы, но сами по себе недостаточны. Один еж разбирается в одной сфере, другой еж – в другой. Кто их объединит? И кто скажет, в какой области лучше всего быть эрудированным, а кто способен оценить познания всех ежей и степень их значимости? Федеральный властный аппарат стал местом обитания таких вот ежей, которым срочно требуются новые кадры. Им не хватает мудрости, и не существует никакой должностной инструкции по обретению мудрости.

Многие американцы признают, что проблема федеральных властей слишком сложна. Суть в том, что правительство закончило разрастаться примерно в 1988 году, в то время, когда аппарат функционировал достаточно эффективно.  

Рис. 18. Количество государственных служащих

 Кризис федеральных властей не сводится ни к численности чиновников, ни к их задачам. Федеральный госаппарат сжался до размеров 1966 года. Он достиг максимальной величины во времена Рейгана и Джорджа Буша-старшего и с тех пор сокращается (рис. 18). И проблема не в задаче, стоящей перед ним. Теперь, когда отношения федерального правительства с экономикой и обществом изменились, вернуться к старой модели так же невозможно, как невозможно изменить отношения между штатами и федеральным правительством во втором институциональном цикле. Проникновение власти в общество останется и будет только возрастать на фоне растущих угроз в адрес безопасности американских граждан.

Проблема заключается в отношении федеральной власти к себе. Власть воспроизводит созданную во время Второй мировой модель высокоцентрализованной, иерархической, управляемой экспертами системы. Это та же самая модель, которая привела General Motors к банкротству. General Motors прекрасно функционировала, если судить по тому контролю, какой она осуществляла над своими внутренними функциями. Чего корпорация не смогла, так это создать систему, которая была бы одновременно креативной, а не контролируемой по мелочам, и состоящей из частей, способных в конечном счете сложиться в привлекательное с точки зрения рынка целое. Проблема не в размере, хотя небольшими компаниями легче управлять. Существуют гигантские корпорации, которым это удалось: Apple и Goldman Sachs. Компании же, основанные на модели Второй мировой войны, либо трансформировались, либо исчезли.

Однако федеральная власть не развивалась. Распределив полномочия по профилям деятельности, она разделилась на бесчисленные ведомства и неофициальные структуры, и все они заняты только своей узкой функцией. Немногие из них способны эффективно сотрудничать, и большинство тратит больше времени на противостояние другим подразделениям, чем на выполнение своей задачи.

Непоследовательные действия правительства повышают риск неудач проводимых проектов, а также вероятность их чересчур высокой стоимости или того, что в случае успеха они навредят другому проекту. Нет такой точки зрения, с которой можно было бы обозреть картину происходящего целиком, а эксперты, принимающие участие в системе, вовсе не являются лисами из басни Эзопа и не в состоянии постичь всей сложности насущных процессов. В результате во всех сферах: от внешней политики до здравоохранения – проблемы решаются все более мудреными способами, из-за которых становятся все менее понятны.

Например, для упрощения ипотечного кредитования созданы были федеральные агентства. Одни отвечали за надзор за рынками. Другие – за мониторинг экономических преступлений. Третьи курировали экономические процессы. Процесс ипотечного кредитования в целом контролировался государством, но госагентства не взаимодействовали друг с другом. Проделай они подобное, проблема стала бы очевидной. Но сотрудникам Fannie Mae, скупающим у банков ипотечные кредиты, агентам ФБР, занимавшимся экономическими преступлениями, экспертам из Комиссии по ценным бумагам и биржам и специалистам Федеральной резервной системы – этим ежам из басни Эзопа – не хватало сведущих лис. Катастрофа стала неожиданностью для всех.