(ОАГ) – регионального объединения, которое представляет 35 стран Северной и Южной Америки со штаб-квартирой в Вашингтоне, – получили задание проследить за первым туром голосования, после которого два наиболее популярных кандидата уходили во второй тур. Выборы были чрезвычайно конкурентными: согласно исходному подсчету, между вторым и третьим местом был разрыв всего лишь в 0,7 %, и он вызывал сомнения из-за широких нарушений. ОАГ пошла на беспрецедентные меры и создала «Миссию по экспертной верификации»[557]. Этот орган совершил нечто невероятное: он прямо указал на необходимость перемены результатов и предложил поменять местами кандидатов со второго и третьего места. Таким образом, во второй тур попадал другой кандидат.

Несколько анализов, проведенных Центром экономических и политических исследований (CEPR), выяснили, что решение диктовалось политическими соображениями, а не статистической логикой или количественными данными. Что еще хуже, собственный анализ Центра на основе доступной статистической информации показал, что Миссия по экспертной верификации пришла к ошибочному выводу. Этот результат помог предотвратить применение рекомендаций ОАГ, и кандидатов не стали менять местами, но вся история показывает, до какой степени наблюдатели могут подвергаться геополитическим мотивациям[558].

Появление института наблюдения

Критику международных наблюдателей не стоит воспринимать как приговор всему институту наблюдения на выборах. Без сомнений, мир был бы менее демократическим, если бы не их работа. Они часто вскрывают факты фальсификаций. Так, например, команда наблюдателей от Евросоюза поставила под сомнение выборы в Кении в 2007 году[559]. Однако необходимо приложить больше усилий, чтобы вывести наблюдателей из сферы влияния политиков и дать им возможность лучше распознавать нарушения. Разумеется, хотя международное наблюдение существует уже много лет, за последние два десятилетия произошло совсем немного улучшений в принципах работы. Это представляет особую проблему в свете непрерывного совершенствования и усложнения техник фальсификации.

Наблюдение на выборах впервые появилось на мировой арене в 1857 году, когда европейские державы отправили экспертов, чтобы присутствовать на референдуме по объединению Молдавии и Валахии в Румынию[560]. В дальнейшем практику забросили до 1962 года, когда Коста-Рика пригласила Организацию американских государств на свои выборы. И все же до 1980-х годов наблюдатели в какой-либо форме были на менее чем 10 % выборов[561]. В редких случаях присутствуя на выборах в период холодной войны, они зачастую выполняли функцию легитимизации американским правительством выборов в дружественной стране. Но все изменилось, когда холодная война закончилась.

Между 1985 и 1995 годами мир увидел всплеск наблюдения на выборах. Количество голосований, подвергавшихся международному мониторингу, выросло с 10 % до более 50 %. К 2006 году 80 % всех выборов проходило в присутствии международных команд, стремящихся выявить и обнародовать махинации (см. Приложение 4)[562]. Сегодня на большинстве важных голосований национального уровня присутствует как минимум одна международная экспертная группа, а часто несколько групп работают параллельно. Такие изменения произошли частично из-за того, что политологи называют «распространением международной нормы», или, проще говоря, из-за понимания того, что правительства должны проводить нормальные выборы, если хотят, чтобы их легитимность признавали. Когда деспоты отказываются допускать наблюдателей на избирательные участки, у оппозиции появляется свежий повод обвинить власти в заведомых фальсификациях. В результате у диктатора появляется мотивация сфальсифицировать выборы так, чтобы международное сообщество все же одобрило голосование. Во многих отношениях это стало Святым Граалем для лидеров фальшивых демократий: «зачет» от международных экспертов подрывает критику от внутренних наблюдательских групп и дает уверенность, что споры вокруг честности выборов не отрежут страну от международной финансовой помощи.

Лучшие наблюдательские организации, такие как Центр Картера, эксперты Евросоюза и ОБСЕ, к их чести, стараются освоить новые практики для обнаружения фальсификаций. Вместо того чтобы направлять наблюдателей в страну за несколько дней до дня голосования, сегодня стало общепринятой практикой разворачивать по всей стране долгосрочное наблюдение, охватывающее несколько месяцев до дня голосования[563]. Это ключевое улучшение, поскольку оно как минимум усложняет фальсификации на этапе предвыборной кампании, а порой может и предотвращать их – например, в случае манипуляций общественным мнением в СМИ или препятствий для регистрации избирателей. Кроме того, различные миссии все чаще стараются координировать усилия, как в географическом распределении, так и в сборе данных. Это важно, поскольку не имеет смысла направлять всех наблюдателей в одни и те же места. А объединяя собранные свидетельства, разные команды могут сложить более полную картину того, как разворачивался весь процесс. Но, несмотря на эти усилия, остается много проблем.

Эффективному сотрудничеству мешает тот факт, что разные миссии оценивают выборы по различным стандартам и в разной степени готовы высказывать критику. Как заключила политолог Джудит Келли, когда команды наблюдателей приходят к единому мнению, «их консенсус может увеличить их авторитет по отдельности, а также легитимность всех международных норм, на которые они опираются». Однако в то же время «различные предубеждения, различия в возможностях и стандартах организаций порой приводят к открытым противоречиям между отчетами и работают в противоположных направлениях»[564]. К примеру, в Африке есть Миссии Африканского союза, которые известны тем, что завышают свою оценку выборов – во многом потому, что не хотят создавать прецедент, который может срикошетить против их собственной страны на будущих выборах[565]. У региональных наблюдательских организаций возникает эта серьезная проблема, поскольку обычно туда входят представители как минимум нескольких недемократических государств. В результате вся миссия пробуксовывает.

Даже когда организации независимы и настроены наблюдать добросовестно, у них часто недостаточно ресурсов, чтобы работать эффективно. Многие настолько малочисленны (обычно от 25 до 150 сотрудников), что могут рассчитывать на покрытие лишь крошечного процента избирательных участков. Эта проблема в дальнейшем усугубляется тем, что деятельность международных экспертных групп, как правило, строго регулируется. Они не могут отправлять свой персонал в зоны конфликта и горячие точки – а именно там характерны широкие электоральные нарушения[566]. Таким образом, в отсутствие свидетельств фальсификации остаются незамеченными.

Избегая разоблачений

Наблюдатели часто вынуждены бороться с изворотливыми правящими партиями, умело скрывающими свои деяния. К сожалению, незначительный размер наблюдательских групп и то, что они продолжают следовать практике, когда команда направляется на один участок на целый день, делает такие миссии предсказуемыми, а значит, наблюдателей очень легко обвести вокруг пальца. Обычно за день до выборов становится известно, за какими районами будут наблюдать, и, соответственно, те, кто намерен организовать фальсификации, просто переносят свои темные делишки на другие участки. В итоге появляется все больше доказательств, что наблюдатели не предотвращают, а лишь смещают фальсификации. Это похоже на борьбу Геркулеса с многоголовой гидрой: на одном участке фальсификаторы успокаиваются, но это лишь повышает риск, что они начнут действовать на другом. В конечном счете все равно получается нужный властям результат[567].

Диктаторам помогает в их деятельности и то, что,