Для Белого дела вопросы легитимности, после уничтожения в 1917 г. практически всех центров власти Российской Империи и Российской Республики, могли решаться только на основе правопреемственности. Но «цепочка права» (от Николая II до Колчака), которую пытались обосновать белые политики и юристы, была отнюдь не бесспорной, хотя бы потому, что в ее «звеньях» находились акты отречения Государя Императора и Великого Князя Михаила Александровича, составленные с нарушениями правовой практики (отречение за себя и за сына, отсутствие санкции со стороны каких-либо властных структур). Когда потребовалось легитимировать Белое движение, то это виделось не иначе как через создание выборной, представительной власти. Но тогда вышеупомянутая «цепочка права» теряла значение, ибо приходилось жертвовать всероссийским статусом. Ведь всеобщность выборов предполагала общегосударственный масштаб, что было невозможно до тех пор, пока Петроград и Москва оставались советскими. «Замкнутый круг» относительной легальности и легитимности поэтому либо игнорировался (отражаясь в позиции «временности» белых правительств и «непредрешения» политического курса), либо разрывался на региональном уровне. Власть, например, в казачьих областях, как уже отмечалось, опиралась на избирателей только определенного региона. Между ветвями власти, согласно принятым конституционным актам, соблюдались отношения взаимодействия, соподчиненности. Таким путем создавалось правдоподобие того, что проблема легитимации власти и соблюдения «буквы закона» все-таки решена.

Переход на региональный уровень внешне напоминал период 1917–1918 гг., когда суверенитет краевых правительств распространялся на ограниченную территорию. Но после ноября 1918 г. белые правительства в той или иной форме декларировали задачи всероссийского масштаба и при осуществлении региональной политики. «Областничество» образца 1918 г. не устраивало политиков и военных в 1920 г. В последний период истории Белого движения в России (апрель 1920 г. – ноябрь 1922 г.) решение данной проблемы происходило преимущественно на региональном уровне. При этом образовывались местные представительные структуры (как правило, земские) и сохранялась правопреемственность от всероссийской власти на исполнительном уровне, хотя бы и в краевых масштабах – например, Правитель Восточной Окраины атаман Семенов, получивший свой статус от Колчака, Правитель Приамурского Края генерал Дитерихс, избранный Земским Собором, Правитель Юга России генерал Врангель, получивший полноту военной и гражданской власти с санкции Деникина и по определению Правительствующего Сената.

Привлечение выборных органов к власти усиливало «представительный фундамент» Белого движения. Если в 1918–1919 г. проведение любых выборов, хотя бы на уровне низовых звеньев, считалось несвоевременным и опасным, то теперь избирательные кампании, даже в региональных масштабах, в пределах земских и городских единиц, считались вполне приемлемым способом усилить легитимность. В тех случаях, когда элементы представительной власти уже имелись, их также привлекали к управлению. Формы участия были различны: от коалиционных правительств до создаваемых заново исполнительных и законодательных органов. В белой Сибири, под влиянием политически активного земства и кооперации, проекты созыва Областной Думы сменились планами создания Земского Собора. Существенные изменения коснулись порядка выборов и полномочий Государственного Земского Совещания, получившего право законодательной инициативы. На белом Юге, где с 1917 г. большое значение имели национальные проблемы, выдвигались идеи федерации и даже конфедерации (Юго-Восточный Союз, проект Северо-Кавказского Союза). Изменился аппарат исполнительной власти, перестроенной на фундаменте коалиции с казачеством, наметились перспективы сотрудничества с земским и городским самоуправлением (модель южнорусской власти, включающей Законодательную Комиссию). На белом Севере система управления при последнем составе Временного Правительства Северной области стала строиться на основе губернского земства.

В этих условиях терял свое прежнее значение лозунг «Единой, Неделимой России» в его национально-государственном содержании. Актуальными признавались задачи создания федеративного государства, отказ от «областной автономии». Федерация не исключалась и несколько ранее, летом 1919 г., но лишь как отдаленная перспектива устройства российской государственности. Теперь же востребованными считались модели власти, сочетавшие широкие права региональных структур управления при сохранении относительного единства. Началось осуществление формулы, предлагавшейся еще комиссией Особого Совещания по областному устройству: «разойтись, чтобы затем объединиться». По словам А. А. Алексеева, «организация русской власти на федеративных началах требует предварительного расчленения России на отдельные части, превращения этих частей в самостоятельные государственные единицы и затем обратного соединения их в новое государственное целое»[268].

Исполнительная власть также трансформировалась во всех белых регионах. Везде усиливались начала коллегиальности в управлении, полномочия глав правительств в немалой степени ограничивали полномочия единоличных диктаторов – Колчака, Деникина, Миллера («власть военная» ограничилась «властью гражданской»). Сложно сказать, насколько оправданным в тяжелейших условиях продолжающейся войны было подобное ограничение, однако большинство политиков и военных склонялось тем не менее к мысли о позитивном значении проводимых и предполагаемых перемен в этом направлении. Примечательно, что с ослаблением роли «национальной диктатуры» резко снизилась роль межпартийных и надпартийных коалиционных общественных объединений: Всероссийский Национальный Центр на Юге, Союз Возрождения России на Севере. И хотя в первые месяцы 1920 г. данные организации еще пытались сохранить свое влияние на политику белых правительств (особенно Национальный Центр), то затем их функции переняли другие структуры, менее многочисленные, но выражающие более широкий спектр общественно-политических интересов – от крестьянских до церковно-приходских (подробнее о них в следующей главе). Заменой общественным организациям являлось также земско-городское самоуправление, которое, при всем разнообразии политических пристрастий (от социалистических до националистических), представлялось более надежным союзником. На практике оказалось, что местное самоуправление так и не стало опорой белых режимов, а, более того, потребовало структурных изменений в системе управления (ЗГС в Северной области, земско-городское самоуправление на Юге в период организации южнорусской власти, оппозиционное сибирское и приморское земство). Необходимость расширения социальной базы движения вынуждала к отходу от «непредрешения» в целом ряде позиций политической программы, прежде всего в аграрно-крестьянской политике. Декларации белых правительств и правителей в данный период уже не просто подтверждали неотчуждаемость «захваченных» крестьянами земель, но и гарантировали их закрепление в собственность, что требовало издания соответствующих подзаконных актов. Провозглашались демократические принципы и в рабочей политике. Все это преследовало цель дать новое содержание понятию «гражданская война»: война, захватывающая «гражданское общество», война как выполнение «гражданского долга» в «борьбе с большевизмом».