Из-за возросшего значения Канцелярии пришлось разделить ее на департаменты-отделения. Вся прежняя деятельность, непосредственно связанная с особой императора, сосредоточилась в Первом отделении, всего же их станет шесть. Второе отделение ведало законами; Третье – государственной безопасностью и наблюдением за обществом; Четвертое – тем, что мы сегодня назвали бы «соцобеспечением»; Пятое появилось, когда графу Киселеву поручили привести в порядок государственное имущество; Шестое понадобилось для управления Кавказом, когда борьба с горцами зашла в тупик и была возведена в ранг важнейшей задачи.

Значение у отделений было очень разное. Третье, политическая полиция, все время увеличивало свое влияние и стремилось стать государством в государстве. Ведомство Киселева впоследствии преобразовалось в мощное министерство (государственных имуществ).

В отличие от настоящих реформ внутренние бюрократические рокировки при Николае происходили часто. По воле государя – и в зависимости от сиюминутной необходимости – то и дело учреждались новые структуры, которые потом разветвлялись и могли существовать параллельно с министерствами, иногда имея больше власти, поскольку находились ближе к царю.

Николай любил по всякому поводу создавать секретный комитет, и тот подчинялся не министру, а непосредственно государю. Временный орган разрабатывал некий проект, который потом осуществлялся, если был одобрен царем – бывало, что даже без обсуждения на Государственном Совете или вопреки мнению его членов.

Николай и его окружение. Гюстав Доре

Эта система тройного управления – через министерства, императорскую Канцелярию и временные комитеты, подотчетные только монарху, – вносила ужасную неразбериху в бюрократический механизм, и без того запутанный. Порядка наверху не было. Стремление к максимальной централизации и «вертикальности» власти сводилось к шаткому принципу «высочайшего усмотрения».

Но не было порядка и внизу, на периферии. Одним из ответов Секретного комитета 6 декабря на высочайший вопрос «чего оставить нельзя и чем заменить» было указание на скверную организацию провинциального управления. Это хроническая болезнь Российского государства, объясняемая несколькими очевидными причинами. Во-первых, конечно, огромными дистанциями при чрезвычайной медленности сообщений. Во-вторых – общей неэффективностью авторитарной власти: чем дальше от столицы, тем хуже решались проблемы, ибо инициатива снизу не поощрялась и любое действие требовалось согласовывать с высшими инстанциями. Наконец, на низовом уровне, вдали от присмотра, не контролируемая обществом местная администрация часто работала на собственный карман.

С первым обстоятельством поделать было нечего, на второе покушаться никто и не думал, поэтому все усилия правительство направило на третий дефект, считая, что его возможно исправить.

Действовали традиционными «ордынскими» методами – других в арсенале не имелось.

Прежде в областях существовала двойная субординация: губернаторы подчинялись министру внутренних дел, а губернские правления – Сенату, что, с одной стороны, иногда создавало административную путаницу, но с другой – все же обеспечивало хоть какую-то коллегиальность власти. По указу 1837 года правления должны были во всем повиноваться только начальнику губернии и превращались из совещательного органа в исполнительный. Одновременно ослаблялись полномочия дворянских учреждений, в свое время привлеченных Екатериной для провинциального «соуправления». Николаевское государство предприняло новую попытку вернуться из самодержавно-дворянского формата власти в прежний, унитарный. Вследствие этого очень разрослись штаты чиновничества и местной полиции. При Александре Первом на гражданской службе состояло примерно 30 тысяч человек; в 1847 году (тут есть уже точная статистика) – 61 548 человек; десятилетие спустя – 90 139 человек.

Для контроля над местной администрацией были учреждены местные жандармские отделения, доносившие в Петербург о ходе дел и любых неисправностях. (О том, как функционировала имперская тайная полиция – в следующей главе.)

Огромная чиновничья армия управляющих, отчитывающихся, надзирающих порождала огромный бумагопоток, который создавал видимость кипучей деятельности, но на самом деле парализовал делопроизводство и позволял маскировать почти любые злоупотребления.

Всякая новая российская власть непременно ставила перед собой задачу урегулировать законодательство. Оно вечно хромало, потому что в изначально неправовом государстве хорошо работающие законы не являются обязательным условием функционирования государства – любую проблему собственной волей решает исполнительная власть.

Без законов страна существовать, конечно, не могла, но они вечно устаревали или вступали в противоречие между собой, к тому же жизнь порождала новые ситуации, требовавшие регламентации. Реформаторские правительства пытались ввести принципиально новые законы. Консервативные правительства главным образом наводили порядок в старых. Таково было и законотворчество Николаевской эпохи.

Главное его свершение – кодификация права, завершившаяся выпуском Свода законов.

Эта геракловская задача была поручена Михаилу Сперанскому, в котором прежний царь когда-то разочаровался. Новый государь, напротив, высоко ценил этого администратора за работоспособность и талант к систематизированию.

Свод законов Сперанского