Усиление правительственных репрессий нашло своё официальное выражение в издании «Положения о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия», проведённое Игнатьевым в качестве закона 14 августа 1881 г. В соответствии с данным положением та или иная местность империи могла быть объявлена на «исключительном положении», которое позволяло административно-полицейским органам издавать особые постановления. Нарушение таких постановлений каралось административным путём: арестом до трёх месяцев или штрафом до 500 руб. при усиленной охране и до 3 тыс. руб. при охране чрезвычайной. Местным властям предоставлялось право высылать из подведомственных им районов нежелательных лиц, закрывать торгово-промышленные предприятия, учебные заведения и органы печати, приостанавливать деятельность земских собраний и городских дум, передавать судебные дела на рассмотрение военного суда.

При чрезвычайной охране они получали также право секвестра недвижимостей и наложения ареста на движимое имущество. При Министерстве внутренних дел было образовано Особое совещание, которое могло без всякого суда ссылать любое лицо сроком до пяти лет в самые отдалённые места империи. Пожалуй, французский историк А. Леруа-Болье не особенно преувеличивал, когда писал, что «Положение» предоставляет администрации права, которые «принадлежат главнокомандующему во вражеской стране».

Закон 14 августа 1881 г., введённый как временная мера, периодически продлевался и просуществовал до февраля 1917 г.

В. И. Ленин неслучайно назвал это «Положение» «фактической российской конституцией» (176, т. 21, с. 114).

Считается, что «Священная дружина», созданная весной 1881 г. при участии высокопоставленных и близких ко двору лиц, пользовалась покровительством Игнатьева. По его инициативе проводилось укрепление административно-полицейского аппарата. Была восстановлена независимость жандармерии от губернских властей. 4 сентября 1881 г. Игнатьев представил Александру III доклад о необходимости разработать проект реформы местных учреждений. Созданную для решения этого вопроса комиссию возглавил М. С. Каханов, бывший товарищем министра внутренних дел при Лорис-Меликове (см. § 4 этой главы). В 1882 г. образована межведомственная комиссия под председательством И. Д. Делянова для выработки мер по усилению надзора за молодёжью.

Игнатьев продолжал реализацию начинаний Лорис-Меликова в социально-экономической области, направленных на укрепление крестьянского хозяйства и упорядочение деятельности местного управления и самоуправления.

9 мая Александр III, рассмотрев журнал Общего собрания Государственного совета от 27 апреля, утвердил решение о переводе временнообязанных крестьян на выкуп. Им также была утверждена общая сумма ежегодного понижения выкупных платежей в 9 млн рублей и сложения недоимок в сумме 14 млн рублей (см. 147, с. 360—361). Вместе с тем государь предложил ещё раз обсудить вопрос о выкупных платежах, на совещании министров внутренних дел, финансов и государственных имуществ с участием «экспертов», приглашённых по их выбору. Состав 13 «сведущих лиц» (несколько предводителей дворянства и несколько председателей земских управ: князь Васильчиков, Галаган, Горчаков, Дмитриев, Калачов, Колюпанов, Наумов, Самарин, князь Щербатов и др.) был искусно подобран Игнатьевым. Как он писал впоследствии в докладе Александру III, работа их оказалась «настолько успешной, что их решено было пригласить в большем числе для обсуждения питейного и переселенческого дела». Второй созыв уже в составе 32 «сведущих лиц» для обсуждения этих вопросов сопровождался большой газетной шумихой. Игнатьев в своей вступительной речи заявлял, что «земские сведущие лица» призваны, дабы «самые жизненные вопросы не были решаемы без выслушивания местных деятелей». Однако ожидаемого реального значения этот сбор «сведущих людей», не принёс (см. 147, с. 361).

Наиболее трудными оказались для Игнатьева вопросы правительственной политики по отношению к крестьянству. В первые же недели после цареубийства среди крестьянства силён был слух, будто царь убит помещиками и что теперь опять закрепостят крестьян. О беспокойстве, которое эти настроения внушали правительству, можно судить по циркуляру Лорис-Меликова от 27 марта. В нём губернаторам рекомендовалось «крайне осторожно» разъяснять крестьянам, что «одно из коренных сословий русского государства», т. е. дворянство, не причастно к делу 1 марта. Манифест 29 апреля кое-где был воспринят крестьянами как манифест о переделе земель, в ожидании которого они прекращали полевые работы. Два циркуляра (23 мая и 6 июня) предписывали губернаторам «немедленный объезд тех мест, где по тем или иным обстоятельствам возможно предполагать возбуждённое настроение умов» (381, 1931, т. 45, с. 153, 160-161).

Одним из первых наскоро составленных актов в крестьянском вопросе были временные правила 10 июля 1881 г., которые имели задачей внести некоторый порядок в поток крестьянских переселений главным образом в Сибирь и на Дальний Восток. Эти правила даже не были опубликованы и по существу нисколько не облегчили условия крестьянского переселения (см. 147, с. 362).

Стремясь успокоить крестьянское движение, правящая элита в 1881-1882 гг. провела ряд финансовых мероприятий, касающихся положения крестьянства, изнемогавшего под гнётом старых и новых платежей.

28 декабря 1881 г. одновременно последовали указы об обязательном выкупе и понижении выкупных платежей. На обязательный выкуп 1 января 1883 г. должно было перейти около 1,5 млн крестьян, т. е. 15% всего количества бывших помещичьих крестьян. Выкупные платежи были понижены на 1 рубль с душевого надела, а на Украине в размере 16% с существовавшего оклада выкупных платежей. Общая сумма понижения платежей составила 12 млн руб., а за 1862-1880 гг. государство получило с крестьян по выкупной операции почти 84 млн руб. К сожалению, новые размеры выкупных платежей лишь незначительно уменьшили несоразмерность платежей с доходностью земли.

18 мая 1882 г. был утверждён закон о Крестьянском поземельном банке. Банку было предоставлено право давать специальные ссуды крестьянам на покупку земли. Этим преследовалась и политическая цель — показать крестьянам, что они могут увеличить свою земельную площадь только покупкой и должны оставить надежды на даровую прирезку земли.

Радикальное «Дело» в 1883 г. писало, что «Крестьянский банк никого уже не пугает и даже не мешает уверенности, что скоро наступит дворянская эра». Покорное правительственным веяниям «Новое время» убеждало читателей, что Крестьянский банк «есть настолько же банк помещичий», так как ту часть своей земли, которую помещики не в силах обработать, они продадут при посредстве Крестьянского банка. Вскоре и крестьяне поняли, как это было, например, в Екатеринославской губернии, что Крестьянский банк основан «для панов, чтобы сбыть крестьянам бездоходные панские земли… а затем прогнать крестьян с земли и обратно передать их господам» (79, с. 50).

Следует подчеркнуть, что задача удержать в своих руках покупаемую через Крестьянский банк землю была почти непосильной для малосостоятельного крестьянина. Цена такой земли была выше рыночной (в 1888-1892 гг. в среднем 42,6 руб. против 31,9 руб.), а платежи в банк были во многих местах выше арендной платы. При таких условиях число малоземельных покупщиков всё уменьшалось: 42% в 1884 г. и 24,7% в 1891 г. (147, с. 362).