Именно с анализа устава началась в 1893 г. в Департаменте полиции работа в отношении Санкт-Петербургского комитета грамотности, однако его устав был сформулирован слишком широко, и «противоправительственная деятельность» как бы не выходила за рамки этого документа. В итоге через два года вопрос решался на уровне, более высоком, чем Департамент полиции, – по соглашению Министерства внутренних дел и Министерства народного просвещения комитет был передан из состава Вольно-экономического общества в Министерство просвещения.

Нормативно-правовая база использовалась в политическом сыске не только для обоснования закрытия или запрета того или иного общества. Московский обер-полицмейстер Д.Ф. Трепов, прямой начальник над руководителем Московского охранного отделения, помогавший на рубеже веков С.В. Зубатову в его политике в «рабочем вопросе», так рассуждал о функции уставов: «Полицейская точка зрения, преследуя интересы порядка… обеспечивается и даже исчерпывается совершенством самой организации дела»971 – уставы позволяли служащим политической полиции принимать те или иные решения по различным ходатайствам и прошениям обществ. Так, на устав общества содействия к устройству общеобразовательных народных развлечений опирался делопроизводитель Департамента полиции П.Н. Лемтюжников, разрешая публичные чтения этого общества972.

Что касается закрытия органов периодической печати, то стоит упомянуть закрытие Особым совещанием по докладу Департамента полиции журналов «марксистского направления» «Новое слово» (1897), «Начало» (1899), «Жизнь» (1901).

В литературе часто смешиваются карательные методы других государственных инстанций, использовавшиеся их служащими по собственной инициативе, с теми «репрессиями», которые исходили из политического сыска. В Департаменте полиции составлялись пространные записки, анализирующие законодательство и прецеденты конфликтов между обществами и местной администрацией973, в этих записках часто обращалось внимание на компетенцию различных ведомств – губернаторов, полиции, цензурного ведомства, образовательных структур974. Важно отметить, что целью такого анализа могла быть выработка как запретительных мер, так и, напротив, удержание других государственных структур от закрытий и запретов, не имевших под собой юридических оснований.

Вскоре после студенческой демонстрации 4 марта 1901 г., в июне, Департамент полиции издал циркуляр на имя губернаторов, градоначальников, обер-полицмейстеров, гласивший, что в случае нарушения устава обществами и уклонения «от цели их учреждения (п. 3. ст. 118 “Устава о предупреждении и пресечении преступлений”) безотлагательно на основании ст. 321 “Общего губернского учреждения” делать распоряжение о закрытии собраний обществ или же и самих последних, если таковое право предоставлено Вам подлежащим уставом». Губернаторы, однако, во всех случаях стали закрывать не собрания обществ, а сами общества, что вынудило Департамент полиции сделать дополнительное разъяснение к циркуляру с призывом к местной администрации соблюдать рамки закона и точнее следовать тексту циркуляра975.

В октябре 1901 г. Департамент полиции признал незаконными действия московского обер-полицмейстера, в июне этого же года закрывшего общество взаимопомощи лиц интеллигентных профессий976.

Прямая критика «произвола» губернских администраций содержится в записке директора Департамента полиции А.А. Лопухина, и хотя у Лопухина неоднозначная репутация в историографии как человека, оказавшегося на посту руководителя политического сыска не на месте в силу избыточного либерализма977, и сама записка написана в революционном январе 1905 г., всё же представляется, что в ней отразились не только личные взгляды Лопухина, но и общие для служащих Департамента представления. В частности, Лопухин писал о праве местных администраций влиять на кадровое наполнение институтов самоуправления, отмечая, по сути, бессмысленность такого рода полномочий: «Полномочиями, предоставленными местным властям статьей 20 положения по надзору за составом служащих в земских, городских и мировых установлениях, власти эти пользуются весьма различно. В столицах они почти не проявляют вмешательства в дела по замещению в упомянутых учреждениях должностей по вольному найму, ограничиваясь проверкой справок о кандидатах на эти должности и недопущением на службу только лиц, противоправительственное направление коих неоспоримо, и не предъявляя требования об удалении от службы лиц, уже принятых на таковую. В провинциальных городах губернские начальства проявляют в этом отношении значительную долю мнительной подозрительности: не только те, кто отбывали наказания за государственные преступления или привлекались к делам о них, но и те, кто подозревались в чем-либо в политическом отношении предосудительном, и даже те, кто были замечены в знакомстве с лицами, признаваемыми местной администрацией неблагонадежными, почитаются негодными к службе в общественных учреждениях. Причем, имея право и не допускать на службу нежелательных лиц и устранять их от нее, местные власти обыкновенно бывают снисходительнее в первом случае, чем во втором. Для наложения запрещения на прием кого-либо на службу необходимо знание не только прошлого данного лица, но и его настоящего, что труднее всего поддается исследованию. В виду чего власти весьма часто, не имея определенных сведений отрицательного свойства о кандидате на должность по общественному учреждению, дают свое согласие на его назначение, подвергают его испытанию в благонадежности путем проверки его знакомств и, усмотрев в них что-либо нежелательное, предъявляют требование об удалении от должности уже занимающего ее человека»978.

Более того, Департамент полиции нередко сопротивлялся давлению внешних по отношению к политическому сыску государственных структур, которые настаивали на тех или иных карательных мерах со стороны Департамента. Так, на протяжении нескольких лет, с середины 1880-х по начало 1890-х гг., Министерство народного просвещения в обширной переписке с Департаментом полиции настаивало на принятии каких-либо формально-правовых мер по отношению к Д.И. Шаховскому, который в этот период активно занимался народным образованием в Весьегонском уезде Тверской губернии. Первоначально Департамент отказывался вмешиваться в ситуацию, а в 1892 г. предложил подождать до конца года, так как «за истечением в текущем году срока трехлетней службы князя Шаховского в должности члена училищного совета он уже по закону 12 июня 1890 г. не может быть избран на ту же должность вновь на трехлетие с 1893 г.»979 Аналогичной была ситуация с А.М. Калмыковой: в апреле 1891 г. министр народного просвещения «просил в виду участия Калмыковой в демонстрации на похоронах Шелгунова об удалении ее из состава названного комитета (для доставления средств высшим женским курсам. – Л.У.), состоящего в ведомстве Министерства внутренних дел». Однако министр внутренних дел И.Н. Дурново наложил следующую резолюцию: «Впредь до особого распоряжения оставить без исполнения»980.