Однако уже к середине XVI века роль подобных учреждений в жизни страны возросла настолько, что далее их уже невозможно было не замечать. Немецкий авантюрист Генрих Штаден, служивший во второй половине 1560‐х годов в опричнине Ивана Грозного, подробно описал более десятка центральных органов управления, которые он называл привычным для себя словом «канцелярии» (Canzeleyenn). Под этим названием у него фигурируют и учреждения старого, вотчинного типа, вроде Большого дворца (Штаден именует его «Дворцовой канцелярией»: Hoffcanzeley), и недавно созданные ведомства, организованные по функциональному принципу, например Посольский приказ (gesantenn Canzeley) или Поместный приказ (landt Canzeley, буквально: «канцелярия по земельным делам»).

Штаден застал московскую приказную систему уже в относительно развитом виде, но ее истоки восходят к эпохе Ивана III. Прообразом государственных структур в Московии, подобно другим европейским странам, стали службы, управлявшие княжеским хозяйством.

С 60‐х годов XV века известна должность дворецкого, который ведал великокняжескими землями, а также проживавшими на этих землях группами служилых людей, обеспечивавших потребности великокняжеского двора. К ним относились бобровники, бортники, рыболовы, сокольники, конюхи и т. д. Постепенно функции дворецкого расширились, и, помимо хозяйственных забот, в его компетенцию стали входить суд по земельным делам, выдача жалованных грамот и иные административные дела. К началу XVI века Дворец (или, как его стали впоследствии называть, Большой дворец) представлял собой особое учреждение, со своим штатом дьяков и подьячих, и помещался в отдельном здании (в 1501 году впервые упоминается Дворцовая изба).

По мере роста государственной территории расширялось и дворцовое ведомство: в дополнение к Большому дворцу стали появляться областные. Первым из них возник Новгородский дворец, он располагался в покоренном Великом Новгороде. В 1504 году впервые упоминается тверской дворецкий. В 1530‐х годах областных дворцов стало пять. К Новгородскому и Тверскому добавились еще Рязанский (для управления поглощенным в 1521 году одноименным княжеством), Дмитровский (после ликвидации существовавшего там удела) и Угличский. В середине XVI века существовал еще и Нижегородский дворец — ему была подчинена Казанская земля после покорения ханства войсками Ивана IV (1552).

Все областные дворцы, за исключением Новгородского, находились в Москве. Это сделало возможным, например, подчинение рязанскому дворецкому не только Рязани, но и Вологды, а тверскому — не только Твери, но и Ростова, Волоколамска, Клина и ряда других территорий. Но самый обширный круг земель контролировал «большой» дворецкий, т. е. глава Большого дворца. В его юрисдикцию входили Белозерский, Владимирский, Каширский, Коломенский, Московский, Нижегородский, Переславский, Серпуховской, Суздальский, Тульский и Ярославский уезды.

Так дворцовое ведомство, по форме и названию сохраняя связь с вотчинным хозяйством, к середине XVI века, по сути, приобрело уже общегосударственные функции, став первой моделью управления разнородными территориями, вошедшими к тому времени в состав Московского царства.

С начала 1490‐х годов от Дворца обособилась государева Казна, соединявшая функции великокняжеской сокровищницы и канцелярии. Казначеи и казенные дьяки играли все возрастающую роль в управлении страной в конце XV — первой половине XVI века.

В недрах дворцово-вотчинного аппарата зародился ряд важных функций, которые лишь значительно позднее, во второй половине XVI века, были выделены в особые ведомства, получившие название «приказов». Это относится, в частности, к дипломатической службе (приему и отправке посольств) и организации регулярной воинской службы — росписи воевод по полкам. Соответствующая документация известна с 70‐х годов XV века, между тем как Посольская изба (впоследствии Посольский приказ) впервые упоминается только в 1562 году, а военное ведомство (Разрядная изба) — в 1566‐м.

До того как в организации центральных ведомств восторжествовал принцип специализации, канцелярским служащим приходилось быть «специалистами широкого профиля». Так, обычной практикой первой половины XVI века было выполнение казенными дьяками множества функций: от сбора в великокняжескую казну оброка, ямских денег и иных платежей и выдачи кормленых грамот[9] — до участия в переговорах с иностранными послами. В дипломатических приемах участвовали и дворцовые дьяки, которые, кроме того, выдавали жалованные грамоты монастырям и иным привилегированным землевладельцам, а также осуществляли функции будущих разрядных дьяков, т. е. учет и контроль полковой службы государевых воевод.

В 50–60‐е годы XVI века произошла существенная трансформация центрального государственного аппарата: почти все областные дворцы прекратили свое существование, и одновременно одно за другим стали возникать учреждения, ведавшие определенной отраслью управления. К 1550 году относится первое упоминание Ямской избы, в которой было сосредоточено управление почтовой службой Московского государства; к 1552 — Разбойной избы (прообраз будущего уголовного розыска); к 1554/55 — Поместной; к 1562 — Посольской. К концу правления Ивана Грозного относится возникновение Стрелецкой избы (1571), Пушкарского приказа (1577) и Судной избы (1581).

Термин «приказ» в качестве родового обозначения всех подобных учреждений окончательно утвердился в следующем столетии. В XVI веке в этом значении чаще использовались слова «изба» или «палата». «Приказ» в смысле поручения упоминается уже в Судебнике 1497 года. Установив обязанность должностного лица («боярина») давать управу всем жалобщикам, которые к нему придут, закон далее оговаривает: «А которого жалобника непригоже управити, и то сказати великому князю, или к тому его послати, которому которые люди приказаны ведати» (ст. 2).

Коллизия, обозначенная в процитированной статье, на современном нам юридическом языке называется проблемой подсудности. В Московском государстве конца XV–XVI века, как и в большинстве средневековых обществ, любая административная власть включала в себя и право суда. Бояре, дворецкие, казначеи — все могли вершить суд, но им подчинялись (в зависимости от государева «приказа» — поручения) разные категории населения. Так на заре существования Российского государства возникла проблема, свойственная всем бюрократическим системам, — проблема разграничения полномочий.

Идея делегирования власти, т. е. «приказа» (поручения) на языке того времени, получила дальнейшее развитие в царском Судебнике 1550 года. Уже первая статья нового кодекса гласила: «Суд царя и великаго князя судити боаром, и околничим, и дворецким, и казначеем, и дьяком». Таким образом, осуществление царского правосудия поручалось должностным лицам высокого ранга.

Существенной переработке подверглась норма прежнего закона об обязанности должностного лица дать каждому жалобщику «управу», т. е. обеспечить справедливое разбирательство. В статье седьмой Судебника 1550 года уточнялось, что боярин или иной сановник должен давать «жалобником своего приказу всем управа, который будет жалобник бьет челом по делу; а которому будет жалобнику без государева ведома управы учинити не мочно, ино челомбитье его сказати царю государю».