После того как власть в Приморье перешла к Областной Земской управе, необходимость дальнейшей «советизации» края, установление здесь теперь советской власти рассматривалась как очевидная перспектива многими местными большевиками. Эти намерения укрепились особенно после того, как в апреле 1920 г., на Съезде трудового населения Прибайкалья в г. Верхнеудинске, было провозглашено создание Дальневосточной республики в составе Забайкальской, Амурской, Приморской, Сахалинской и Камчатской областей, а владивостокский большевик Никифоров возглавил правительство ДВР – Совет управляющих ведомствами. Однако планы немедленной «советизации» отрицались Москвой. Советское руководство считало, что в условиях наличия японских войск в крае, поддерживавших власть атамана Семенова, а также значительного авторитета других социалистических партий в Приморье, следует более гибко подходить к решению «вопроса о власти». Гражданская война продолжалась, очевидны были перспективы возобновления активных боевых действий против частей ВСЮР, сосредоточившихся в Крыму, а также борьбы с Польшей, чьи войска занимали значительную территорию Правобережной Белоруссии и Украины, и с частями армий Восточного фронта адмирала Колчака, располагавшимися в Забайкалье (в советской пропаганде эту территорию называли «черным буфером», отделявшим Советскую Россию от «демократического» Приморья). «Отъезжающему сегодня в Сибирь Предсибревкому Смирнову, – телеграфировал 10 апреля 1920 г. заместитель Наркома иностранных дел РСФСР Л. М. Карахан уполномоченному народного комиссариата иностранных дел в Сибири, – даны указания об организации власти на Дальнем Востоке, в смысле… создания буфера или хотя бы союзного нам государства наподобие Украины, но с режимом не вполне советским, допускающим некоторый компромисс в отношении частной торговли, частного владения… Полагаем, что такое решение вопроса даст возможность правительству вновь организовавшегося государства договориться с японцами от своего имени…».

По мнению исследователя гражданской войны на Дальнем Востоке Э. М. Щагина, «чтобы предотвратить столкновение с японскими интервентами и не допустить втягивания страны в войну на два фронта, Советское правительство вынуждено было приостановить дальнейшее продвижение советских войск за Байкал и взять курс на создание в этом районе своеобразного «буферного», формально независимого от РСФСР, государства – Дальневосточной республики (ДВР). Она мыслилась как государство демократического типа, где вместо Советов должны быть органы власти, построенные на коалиционных началах, с участием представителей от всех слоев населения и от разных политических партий…»[1043].

«Демократический» статус ДВР предполагал избирательную систему, лишенную «классового характера». Начавшее работу в конце июня во Владивостоке Народное Собрание было созвано на основе всеобщих, прямых, равных, тайных выборов с участием различных политических партий. В результате выборов в Собрании были представлены как левые эсеры и большевики, так и кадеты и «цензовики». Владивостокское Собрание, как уже было отмечено в разделе по истории белого Забайкалья, становилось своего рода «образцом для подражания» для Читинского Народного Собрания, оказывавшего влияние на атамана Семенова. В условиях роста симпатий к «демократической системе» Приморья, а также очевидного нежелания японского командования поддерживать активные, наступательные действия Дальневосточной армии, Семенов был вынужден искать компромиссы.

После того, как между Японией и ДВР в июле 1920 г. было подписано соглашение с представителями Дальневосточной Республики о прекращении военных действий и установлении нейтральной полосы между войсками Японии и ДВР, началась подготовка и к политическим изменениям. Поскольку в протоколе подписанного соглашения говорилось о создании единого демократического государства с единым правительством, в «повестку дня» был поставлен вопрос о формировании власти на коалиционной основе. Представители Семенова начали переговоры с представителями ДВР, завершившиеся, несмотря на противодействие большевистских делегатов, подписанием 24 августа на станции Хадабулак соглашения, в соответствии с которым предполагалось объединение Забайкалья и Приморья под властью новообразованного Приморского правительства. Семенов соглашался с тем, что теперь ему принадлежала лишь военная власть в Забайкалье, а Приморье фактически оставалось территорией, на которой установление советской власти не признавалось возможным.

Во Владивостоке после подписания Верхнеудинского и Хадабулакского соглашений были неизбежны изменения политической системы. Схема власти, действовавшая здесь, основывалась на установлениях «коллегиальности». Согласно Конституции ДВР, высшая законодательная власть в крае была представлена Народным Собранием, с «президентскими полномочиями». Исполнительная власть была представлена Советом Управляющих ведомствами, ответственным перед Народным Собранием. Премьер избирался Временным Правительством и единолично составлял кабинет, назначая управляющих ведомствами. Правительство следовало формировать на основе коалиции с «цензовиками», которым передавались должности управляющих Иностранных дел (им стал бывший член Уфимской Директории и участник Государственного Экономического Совещания при Колчаке, член кадетской партии В. А. Виноградов), финансов (член Владивостокской Торговой палаты И. И. Циммерман), Торговли и промышленности (учредитель российско-китайской компании «Бриннер и Ко» Б. Ю. Бриннер) и Государственного Контроля (управляющий отделением Русско-Азиатского Банка во Владивостоке, ученый-экономист В. Я. Исакович).

Выражая мнение «цензовиков», Виноградов заявлял: «Пока правительство останется верным принципам провозглашенной демократической программы, несоциалистический блок пойдет вместе с ним и отдаст все силы на защиту русских национальных интересов». До тех пор, пока «владивостокская власть» следовала заключенным соглашениям, «цензовики» были готовы к сотрудничеству. На посту премьера большевика Никифорова заменил бывший помощник присяжного поверенного и член солдатской секции Петроградского Совета рабочих и солдатских депутатов в 1917 г. меньшевик М. С. Бинасик, что продемонстрировало готовность соблюдать «демократическую программу», принятую Народным Собранием.

Подобная «трансформация» власти не могла не привлекать внимания и у представителей Белого движения, небезосновательно рассчитывавших на перспективы восстановления здесь антибольшевистских центров. Это отражено, в частности, в переписке российских послов в Японии и в Китае. В письме Гирсу (26 июля 1920 г.) из Пекина князь Кудашев отмечал: «Одной из мер, предшествующих созданию проектируемого буферного государства, было образование во Владивостоке коалиционного правительства, которому, Владивосток надеется, подчинятся остальные поместные власти. В состав нового правительства вошли три цензовика, в том числе Виноградов в качестве министра иностранных дел. Он – кадет, был членом Директории в Уфе. Привлечение цензовиков имело целью вселить доверие к правительству со стороны иностранцев». Однако то же сообщение не скрывало и опасений: «Практика по деловым сношениям с миссией указывает, однако, на преобладание влияния коммунистов»[1044].