Для некоторых, например, заместителя госсекретаря Джона Болтона, решение проблемы заключается в укреплении американской демократии путем выхода из интрузивных институтов и отказа от любых ограничений суверенитета. Но даже сторонники односторонних действий и суверенитета придут к выводу, что международные институты необходимы, поскольку многие проблемы, возникающие в результате глобализации, являются многосторонними по своей сути.

Протестующие против глобализации ставят под сомнение легитимность глобальных институтов и сетей на том основании, что они не являются демократическими. Например, Лори Уоллах, одна из организаторов коалиции, сорвавшей заседание ВТО в Сиэтле, объяснила половину своего успеха тем, что «дефицит демократии в глобальной экономике не является ни необходимым, ни приемлемым». Институциональная легитимность может также основываться на традициях и эффективности, но в современном мире все большее значение приобретает соответствие демократическим процедурам.

На самом деле эти глобальные институты весьма слабы. Даже так называемая ВТО — это слабая организация с небольшим бюджетом и штатом сотрудников, которую вряд ли можно назвать мировым правительством. Более того, в отличие от неизбираемых НПО (бюджеты некоторых из которых больше, чем у ВТО), международные институты, как правило, в значительной степени отвечают интересам национальных правительств, которые и являются реальным источником демократической легитимности. Другие защитники утверждают, что вопрос о демократии не имеет никакого значения, поскольку международные институты — это всего лишь инструменты, способствующие межгосударственному сотрудничеству. Их легитимность зависит от демократических правительств, которые их создали, и от их эффективности.

За исключением самых технических организаций, которые не попадают в поле зрения политиков, такой защиты, основанной на слабости международных институтов, вероятно, недостаточно, чтобы защитить их от посягательств на их легитимность. В мире, где норма демократии стала критерием легитимности, протестующие будут утверждать, что они страдают от дефицита демократии. Даже если организации слабы, их правила и ресурсы могут оказывать мощное воздействие. Более того, протестующие выдвигают три интересных тезиса. Во-первых, не все страны, входящие в эти организации, являются демократическими. Во-вторых, длинные очереди из делегаций от нескольких правительств и отсутствие прозрачности часто ослабляют подотчетность. В-третьих, хотя организации могут быть агентами государств, они часто представляют лишь часть государств.

Например, министры торговли участвуют в заседаниях ВТО, министры финансов — в заседаниях МВФ, а руководители центральных банков — в заседаниях Банка международных расчетов в Базеле. Для функциональных аутсайдеров, даже в одном и том же правительстве, эти институты выглядят как закрытые и секретные клубы. Для развития легитимности международного управления потребуются три вещи: (1) более четкое понимание демократии, (2) более глубокое понимание подотчетности и (3) готовность к экспериментам.

Демократия — это управление, осуществляемое должностными лицами, подотчетными большинству населения страны (хотя и с защитой отдельных лиц и меньшинств). Но кто такие «мы, народ» в мире, где политическая идентичность на глобальном уровне так слаба? Принцип «одно государство — один голос» уважает суверенитет, но не является демократическим. По этой формуле гражданин Науру, члена ООН, будет иметь в десять тысяч раз больше права голоса, чем гражданин Китая. С другой стороны, рассмотрение мира как единого глобального электората предполагает существование политического сообщества, в котором граждане примерно двухсот государств будут готовы к тому, чтобы более миллиарда китайцев и миллиарда индийцев постоянно перевешивали их голоса. (По иронии судьбы, такой мир стал бы кошмаром для многих протестующих НПО, которые стремятся продвигать международные экологические и трудовые стандарты, а также демократию).

Меньшинство подчиняется воле большинства, когда чувствует свою причастность к большому сообществу. Существует мало доказательств того, что на глобальном уровне существует достаточно сильное чувство общности или что оно может быть создано в ближайшее время. В отсутствие гораздо более сильного чувства общности, чем существует сейчас, распространение внутренних процедур голосования на глобальный уровень не является ни практичным, ни справедливым. Более сильный Европарламент может уменьшить ощущение «демократического дефицита» по мере развития относительно однородных демократических государств Европейского Союза, но сомнительно, что аналогия или терминология (парламент) имеет смысл в условиях разнообразия, преобладающего в глобальном масштабе. Добавление законодательных собраний в глобальные институты, за исключением чисто консультативной роли, вполне может привести к появлению недемократического органа, который будет препятствовать делегированию полномочий, связывающему сегодня институты с демократией. Те, кто ратует за создание глобального парламента, ошибаются, считая, что единственный серьезный ответ — это «некий всенародно избранный глобальный орган», по крайней мере, до тех пор, пока в мире не сформируется широко распространенное чувство идентичности как «гражданина в целом». «Человеческий парламент» Альфреда лорда Теннисона стал великой поэзией викторианской эпохи, но он еще не стал хорошим политическим анализом, даже в глобальный информационный век.

Не следует полагать, что глобализация в ее нынешнем виде неизбежно будет продолжаться в прежнем виде. Политическая реакция против глобализации и ее рудиментарных институтов управления стала обычным явлением. Опасения по поводу нестабильности, неравенства и культурной идентичности вполне оправданы, хотя и преувеличены. Тот факт, что в условиях глобализации трудно добиться демократической подотчетности, делает политику, способствующую глобализации, уязвимой для нападок. Результаты вряд ли будут такими же, как в период между началом Первой и окончанием Второй мировой войны, но нельзя исключать возможность протекционистского отката в сторону экономического глобализма в случае большой нестабильности или длительного экономического спада. По иронии судьбы, если нынешняя политическая реакция приведет к резкому усилению односторонней протекционистской политики, это может замедлить или обратить вспять процесс мировой экономической интеграции, даже если глобальное потепление, транснациональный терроризм или распространение СПИДа будут продолжаться быстрыми темпами. Было бы иронично, если бы нынешние протесты сократили позитивные аспекты глобализации, оставив негативные.

В целом глобализация пошла американцам на пользу. В той мере, в какой мы хотим продолжать это делать, нам придется бороться с ее недовольством. Этого нельзя добиться, прибегая к лозунгам суверенитета, односторонней политики или ухода в себя, как предлагают односторонники и суверенисты: «Если мы не можем сделать это по-своему, то мы просто не будем этого делать. Но, по крайней мере, мы, народ, американский народ, останемся капитанами нашего корабля». В этом рецепте абстракции суверенитета принимаются за реалии власти. В результате подрывается наша «мягкая сила» и способность Америки влиять на реакцию других стран на глобализацию. Вместо этого Соединенные Штаты должны использовать свое нынешнее превосходство, чтобы помочь сформировать институты, которые будут выгодны как американцам, так и остальному миру по мере развития глобализации. Американцам придется учитывать многосторонние институты и управление в более широком понимании наших национальных интересов, как мы увидим в главе 5.

Глава 4. Домашний фронт

Насколько успешно американцы будут реагировать на вызовы глобальной информационной эпохи? Государство может потерять власть в результате того, что