больше похожи на послов, представляющих независимые государства, чем на представителей народа. Текучесть кадров в Конгрессе была бы высокой в любом случае, но Статьи сделали ротацию обязательной, и даже те делегаты, которые при других обстоятельствах посвятили бы себя укреплению института, при самых благоприятных условиях могли проработать лишь половину срока.

Существовали и другие серьезные проблемы, связанные с неспособностью Конгресса навязать непокорным штатам свое законодательство и полномочия. Например, хотя Конгресс имел право заключать договоры, он не обладал полномочиями принуждать отдельные штаты к выполнению их условий. Даже условия Парижского договора, официально прекратившего военные действия с Великобританией в 1783 г., не могли быть исполнены Конгрессом. Умышленно игнорируя те положения, которые требовали от американцев возврата долгов британским гражданам и реституции имущества, отнятого у лоялистов во время войны, отдельные штаты практически аннулировали большую часть договора. Таким образом, Конгресс был поставлен в практически невозможное положение, когда он пытался уговорить британцев соблюдать положения, выгодные Конфедерации, и одновременно пытался объяснить, почему его собственные обязательства по договору не могут быть выполнены. В отместку за неспособность американцев

 

Выполняя свои обязательства, британцы отказались покинуть форты, которые они занимали на западных территориях, и этот отказ стал постоянным оскорблением международной респектабельности и статуса Конфедерации.

Конфедерация не имела административной структуры для выполнения условий договора в отношении имущественных претензий британских подданных и лояльных американцев, поскольку штаты контролировали суды, в которых эти претензии рассматривались. В результате иски не могли быть исполнены, если бы штаты и их присяжные не подчинились требованиям. И даже если бы претензии могли быть исполнены, мы все равно можем задаться вопросом, придерживалось ли бы центральное правительство условий договора. Хотя такое предсказание и опасно, ответ, скорее всего, будет "да". И объясняется это тем, что выгодные части договора (например, территория и права на судоходство) оказались бы в тех же руках, что и невыгодные. Последствия несоблюдения были бы очевидны. С другой стороны, если одно небольшое государство отказывалось соблюдать договор, у других государств не было стимула выполнять его положения, особенно если общественное мнение в любом случае было настроено против его соблюдения. Хотя это проблема коллективного действия, она, безусловно, усугублялась тем, что Конфедерация могла "получать" выгоды от соблюдения договора как унитарный субъект, но не могла "исполнять" свои обязательства таким же образом.

Один из наиболее серьезных недостатков Статей Конфедерации был связан с их влиянием на законодательный процесс в Конгрессе. Во время войны Континентальный конгресс отказался от прав на судоходство по Миссисипи в обмен на признание Испанией независимости США. В 1781 г. Испания открыла реку для американского судоходства, но в июле 1784 г. вновь закрыла Миссисипи. Под давлением южных штатов, требовавших возобновления навигации, Конгресс предпринял попытку договориться с Испанией. В ходе этих переговоров Испания предложила выгодное торговое соглашение, обеспечивающее доступ на испанские рынки американской соломки и муки, которые были важным товаром экспорта Новой Англии, но отказалась вновь открыть Миссисипи. Этот пакет глубоко расколол Конгресс. С одной стороны, Юг хотел получить права на судоходство по Миссисипи, поскольку торговля по этой реке была жизненно необходима для заселения западных районов Кентукки и Теннесси, которые являлись западными продолжениями Вирджинии и Северной Каролины соответственно. С другой стороны, северо-восточные штаты находились в состоянии глубокого экономического спада, и торговое соглашение было очень заманчивым. Противоречия между сектами как по поводу переговоров, так и по поводу принятия договора были настолько сильны, что и Север, и Юг угрожали выйти из Конфедерации из-за этого договора.

В отличие от большинства внутренних политик, полномочия на ведение переговоров по этому договору были закреплены за Континентальным конгрессом, но, в силу своей слабости в других областях, конгресс не смог эффективно согласовать противоречивые интересы южных и северных штатов. Есть также некоторые свидетельства того, что Испания была хорошо осведомлена об этой проблеме и, возможно, вела переговоры недобросовестно, чтобы посеять смуту внутри Американской конфедерации. Хотя конфликт по поводу прав на навигацию так и не был разрешен в соответствии со Статьями, этот процесс выявил несколько недостатков законодательного процесса.

Наиболее важным из них было то, что Конфедерация практически ничем не связывала несколько штатов. В случае обострения противоречий один или несколько штатов могли угрожать выходом из состава Конфедерации. Как и в данном случае, такие угрозы были более убедительными, если они возникали на основе секционных интересов, поскольку географически сопредельная альтернативная федерация была бы более жизнеспособной на международной арене, чем федерация, состоящая из изолированных государств. Кроме того, законодательный конфликт усугублялся тем, что серьезные вопросы рассматривались последовательно и мало связаны друг с другом. Проблемы, по которым Конгресс мог бы эффективно действовать, возникали изолированно друг от друга, и делегаты не могли, таким образом, найти компромисс между ними, заключая "сделки", предполагающие побочные платежи. Кроме того, правила супербольшинства в сочетании с высокой текучестью кадров и абсентеизмом делали серьезные политические конфликты крайне трудноразрешимыми. Угрозы, а не переговоры, стали основным способом законодательного урегулирования разногласий между делегатами.

Отказ от попыток внести поправки в Статьи Конфедерации подтолкнул наиболее ярых националистов к рассмотрению внеправовых предложений по изменению условий союза между отдельными штатами. Наиболее активным из этих националистов был Джеймс Мэдисон.

 

В январе 1786 г. законодательный орган созвал совместное заседание штатов "для рассмотрения вопроса о том, насколько единая система торговых правил может быть необходима для их общих интересов и постоянного согласия". По итогам заседания съезд должен был разработать поправку к Уставу, которая затем рассматривалась бы в обычном порядке (сначала в Конгрессе, а затем в штатах). Когда только девять штатов назначили уполномоченных на съезд, перспективы эффективного действия показались туманными. Они стали еще более туманными, когда в Аннаполис прибыли уполномоченные только от пяти из девяти штатов (два из них прислали только "неофициальных наблюдателей"). 11 сентября члены комиссии приступили к обсуждению, но, понимая, что малое количество участников может нанести ущерб их усилиям, 14 сентября они созвали еще один съезд "для выработки дальнейших положений, которые покажутся им [делегатам этого второго съезда] необходимыми для того, чтобы сделать конституцию федерального правительства адекватной потребностям союза". Этот съезд должен был собраться во второй понедельник мая следующего года. Формально этот призыв был адресован только штатам, представленным в Аннаполисе (Делавэр, Нью-Джерси, Нью-Йорк, Пенсильвания и Вирджиния), но, якобы из вежливости, письма были направлены также восьми штатам, не принявшим участие в съезде, а также в Конгресс. Почти половина членов Конгресса 1786 г. были новичками в палате, и посещаемость была низкой; Руфус Кинг из Массачусетса жаловался, что девять штатов присутствовали только в три дня с октября 1785