Принято делить историю Кабинета министров на два этапа. Первый из них продолжался со времени его учреждения 10 ноября 1731 года до указа 9 июня 1735 года, приравнивавшего подписи трех кабинет-министров к именному указу[162]. Не отрицая правильности этого деления, все же следует отметить наличие большего количества этапов на пути самоотстранения императрицы от дел. Первый, протяженностью в пару месяцев, отличался присутствием императрицы на заседаниях Кабинета министров: в ноябре она навестила Кабинет министров 7 раз, а в декабре и того больше — 19. Впрочем, с самого возникновения Кабинета министров было положено начало хождения министров к императрице, а уже с января 1732 года, то есть со времени переезда двора из Москвы в Петербург, посещение покоев Анны Иоанновны стало обычной практикой ее общения с первыми вельможами государства. Из этого можно сделать вывод, что присутствие императрицы на заседаниях Кабинета ее утомляло, было непосильной обузой, от которой она освободилась слушанием докладов и подписанием указов, а также подготовленных резолюций. К тому же присутствие императрицы не было необходимостью — документы Кабинета не отметили ее законодательной инициативы либо замечаний по обсуждаемым вопросам. Следовательно, указу 9 июня 1735 года предшествовала практика отстранения Анны Иоанновны от участия в делах.

Эта линия поведения императрицы продолжалась и после 1735 года. Она отмечена сокращением времени ее занятий делами, узаконенными двумя указами — от 11 июля и 7 декабря 1738 года, объявленными Волынским Кабинету министров. Первый из них извещал министров об отъезде императрицы из Петербурга в Петергоф «для своего увеселения и покоя». Поэтому министрам запрещалось тревожить ее делами, а поскольку им «дана полная мочь», то разрешалось доносить только о делах, «которые они сами решить не могут».

Второй указ устанавливал для докладов министров три дня в неделю, причем министров указ обязывал являться к ней с указами и резолюциями, ими подписанными, что освобождало ее от слушания докладов, и она, обнаружив три подписи, ставила свою: «Анна»[163].

Характеризуя деятельность Кабинета министров, откажемся от обстоятельного ее изложения — это будет весьма скучно для массового читателя, а приведем слова кабинет-министра А. П. Волынского, который как-то заявил, имея в виду себя и своих коллег: «Мы натащили на себя много дел и не надлежащих нам». Комиссия, составлявшая доклад для Елизаветы Петровны, почти дословно повторила наблюдение Волынского: «Кабинет-министры натащили на себя много дел и не надлежащих им».

Обе оценки бесспорны: Кабинет министров нередко на своих заседаниях наряду с вопросами государственного масштаба обсуждал такие, которые могли решить Сенат и даже коллегии. Отчасти Кабинет стал жертвой собственной нераспорядительности — отсутствие актов, определявших его функции; отчасти вкоренившейся в сознание населения веры в справедливость решений самой высокой инстанции.

Якоби Валерий Иванович. А. П. Волынский на заседании кабинета министров.

1875 г. Омский областной музей изобразительных искусств им. М. А. Врубеля, Омск.

Мы не станем перечислять множество важных вопросов, обсуждавшихся на заседаниях Кабинета министров, а ограничимся констатацией пестроты, разномасштабности и в известной мере случайности повестки дня его заседаний.

Так, к войне за польское наследство, как к важному внешнеполитическому акту, было приковано внимание Кабинета министров на протяжении всей акции, от подготовки к вторжению до выяснения причин, как удалось Станиславу Лещинскому бежать из Данцига. Двор проявлял интерес не только к осаде Данцига, но и высказывал свои сомнения относительно обстоятельств успешного бегства короля из осажденного города. 6 июня 1734 года был отправлен рескрипт командовавшему русскими войсками фельдмаршалу Миниху, подписанный императрицей, но, конечно же, составленный Остерманом, с выражением сомнения и подозрительности: «Весьма невероятно, чтоб город или магистрат оного о таком уходе не ведал». 24 июля Кабинет даже высказал Миниху недовольство результатами деятельности комиссии, учрежденной для следствия о бегстве Лещинского и отсутствии на этот счет донесений фельдмаршала: «Без того быть невозможно, чтоб у него, Станислава, не токмо при нем, во Гданске, но и в других местах не было довольно скарбу, вещей и пожитков». Видимо, у Кабинета министров было подозрение относительно причастности Миниха к бегству короля и стремлению последнего замять дело, ибо 4 августа Кабинет вновь напоминал: «Ожидаем от вас обстоятельного известия… об уходе из Гданска Лещинского»[164].

В противовес этой важной внешнеполитической акции можно привести обсуждение ничтожной по сути просьбы коменданта Великих Лук Семена Карелина разрешить ему постричься в монахи. Кабинет отказался от немедленного решения вопроса, так как возникло подозрение относительно беспорочности службы Карелина, и он обратился к полковнику Бахметеву с запросом: «Не показано ли на нем, Карелине, каких противных указу дел и не потребен ли он по тем делам к ответствию».

Едва ли не самой существенной чертой бюрократии является слепая вера во всесилие бумаги, регламентация деятельности должностных лиц и учреждений по вертикали, своевременное отправление указаний вышестоящих органов нижестоящим и такое же своевременное получение отчетов вышестоящему начальству. Была установлена даже шкала штрафов за несвоевременную присылку ведомостей: за месяц 30 рублей, за два — 60, за три и четыре месяца соответственно 90 и 120 рублей. Если просрочка превышала четыре месяца, то о виновнике надлежало доносить Сенату[165]. Поток бумаг был настолько мощным, что от него страдали как центральные, так и местные учреждения.

Склонный к осмыслению и размышлениям смоленский губернатор А. Б. Бутурлин в ноябре 1739 года подал Сенату записку, в которой сетовал на засилье бумаготворчества и сложной системы подчиненности губернатора. Раньше губернатор подчинялся Сенату, теперь им командуют 54 учреждения, «откуда на каждой неделе различных требований бывает несколько десятков, все требования сильны взысканием угрозительным, с положением и правежом штрафов, не принимая никаких законных причин, не различая с малым делом великого, точию едино предписывая себе власть данную, что велено им штрафовать без докладу сенаторского»[166].

Мольбы Бутурлина остались без внимания, ибо они вступали в противоречие с принципами функционирования бюрократии. Более того, поток донесений, подобно снежному кому, из года в год увеличивался. По данным, приведенным Ю. В. Готье, в 1774 году, когда Сенат затребовал от уездов сведений, сколько они отправляют рапортов, отчетов и ведомостей, выяснилось, что только в одни столичные учреждения они посылают около 1700 ведомостей различного содержания: годовых, полугодовых, месячных, третных и т. д. Помимо Сената донесения отправлялись генерал-прокурору, Камер-коллегии, Штатс-контор-коллегии, Военной коллегии, Комиссариату и др[167].