Кабинет министров явно не справлялся с потоком поступавших к нему дел, чтобы оперативно на них реагировать, и пытался облегчить свои обязанности требованием от учреждений присылать в Кабинет одновременно с донесениями проекты резолюций по вопросам, в них изложенным. Наличие часто встречавшейся резолюции «во известие», как и резолюции «отдано», то есть возвращено учреждению, приславшему донесение, свидетельствовало о далеко не совершенном состоянии делопроизводственного механизма Кабинета. Поэтому нельзя не согласиться с мнением Комиссии, составлявшей доклад императрице Елизавете Петровне: «По многим нужнейшим делам чрез долгое время резолюции (на доклады Сената) получаемо не было, а по иным хотя резолюции и получались, токмо зело темные, с такими затруднительными запросами, что не токмо в несколько месяцев, но ниже чрез несколько лет исправиться невозможно»[168].

Это суждение подтверждается таким, например, фактом, как попытка составить окладную книгу. Эта задача была определена регламентом Камер-коллегии 1731 года, которой поручалось составить «всего государства окладную книгу»[169], то есть бюджет. Если бы Кабинет проявил настойчивость и из года в год жестко напоминал о необходимости ее составления, то задание, возможно, было бы выполнено. Но об окладной книге Кабинет вспомнил только пять лет спустя, когда 25 ноября 1736 года именной указ потребовал от Камер-коллегии закончить составление окладной книги через год, но коллегия по истечении срока донесла о невозможности своевременно выполнить поручение. Кабинет министров счел это задание «яко самое той коллегии главное дело» и отсрочил ее представление еще на один год[170]. Дело, однако, не двигалось с места, и Сенат, которому было передано выполнение задания, будто бы энергично взялся его исполнять, отправив губернаторам множество формуляров ведомостей, которые надлежало заполнить[171]. Но и эта мера не дала желаемых результатов. Тогда последовала резолюция Кабинета, утвержденная Анной Иоанновной, разъяснявшая нерадивым чиновникам важное значение окладной книги, повторив мысль, что ее составление «самое нужнейшее дело, дабы знать, сколько в год каких доходов страны быть может и на какие именно дачи употреблено быть имеют». Без окладной книги, разъясняла резолюция, в которой просматривается стиль Остермана, в сборе доходов и расходах порядка быть не может, да и взыскивать ни на ком ничего невозможно. Со времени, когда Камер-коллегии было велено составить бюджет, прошло девять лет, и его отсутствие Кабинет объяснял не трудностью составления, а отсутствием усердия. Резолюция заканчивалась угрозой наказания виновников: «Уже всеконечно наш императорского величества гнев на себя наведут»[172].

Сенат вместо отправки окладной книги прислал в марте 1739 года объяснение причин задержки ее составления, рассмотренное Кабинетом в марте 1740 года. Сенат доносил о пожаре, случившемся в Москве 29 мая 1737 года, уничтожившем в Кремле присланные из губерний документы с данными о доходах и расходах.

Последняя попытка ускорить составление бюджета была предпринята незадолго до кончины Анны Иоанновны — 1 сентября 1740 года. В ответ на очередное донесение Сената о невозможности составить требуемый документ Кабинет министров в который раз подтвердил: в нем имеется «крайняя государственная нужда… для пресечения всех до сего времени происходящих непорядков и конфузий».

Бурные события после смерти Анны Иоанновны, опала Остермана похоронили надежду иметь бюджет государства — его составили только в царствование Екатерины Великой, то есть спустя более трех десятилетий после попытки располагать им.

Министры не всегда возлагали на себя ответственность за принятые резолюции или указы. В случае когда принимались важнейшие решения или решения, требовавшие консультации компетентных либо заинтересованных лиц, созывались расширенные заседания Кабинета. На обсуждение вопроса о конных заводах был приглашен обер-егермейстер А. П. Волынский, в обсуждении торгового договора с Англией участвовали президент Коммерц-коллегии Шафиров и вице-президент этой коллегии, в рассмотрении антиправительственных суждений и выступлений противников церковной реформы участвовали руководители Тайных розыскных дел канцелярии Ушаков и Синода — Феофан Прокопович.

Недостатки в деятельности Кабинета министров отражали состояние российской бюрократии, продолжавшей находиться в стадии формирования и мало чем отличавшейся от начального этапа своего существования во времена Петра Великого. И во времена Анны Иоанновны продолжали наблюдаться не только такие отличительные черты российской бюрократии, как взяточничество, казнокрадство, склонность к волоките, но и отсутствие элементарной дисциплины, чувства долга и ответственности, косность и сопротивление новшествам.

Эти оценки исходят как от верховной власти, так и от учреждений, отзывавшихся о работе нижестоящих инстанций. Пространный именной указ от 8 декабря 1733 года отмечал те же непорядки в присутственных местах, которые были запечатлены указами петровского времени: непристойное поведение упрямца наказывалось арестом.

Майский указ 1736 года выражал надежду, что «в судах поступают без богоненавистного лицемерия и злобы и дела решаются безволокитно, но на деле обнаружилась тщетность этих надежд: колодники содержатся без следствия в тюрьмах по году, два и даже по десяти и больше, среди которых есть не весьма в важных делах, а иные и безвинно».

Другие указы не ограничиваются назидательными сентенциями, а называют конкретные учреждения, где царят произвол, волокита, нарушение элементарной дисциплины. О том, что чиновники нередко игнорировали сенатские указы, явствует из повеления Сената 27 ноября 1736 года, отметившего содержание под караулом «не столько в винах, сколько правых», причем последние содержались в тюрьмах с целью вымогательства взяток[173]. Московская контора Сената доносила Кабинету министров о своеволии московских чиновников: «Обретающиеся в Москве коллегий, канцелярий и контор президенты и члены и служители не только по указам Сенатской конторы, но и по регламентам многие не съезжались и указных часов не высиживали…» Кабинет затребовал сведения, кто именно из президентов и членов в каком и сколько дней «в присутствии не были и указных часов досидели».

Пару лет спустя, в конце декабря 1738 года, сами сенаторы удостоились нелестной оценки, на этот раз исходившей от Кабинета министров: в Кабинет был вызван обер-прокурор Сената Федор Саймонов, чтобы выслушать внушение министров, оформленное именным указом. Оказывается, сенаторы страдали теми же недугами, что и члены его Московской конторы: сенаторы сидели «неблагочинно», не внимали делам, а вели партикулярные разговоры и притом крики и шумы чинили, что вызывало требование повторить чтение документа, «отчего в делах продолжение и остановка чинится». В здание Сената сенаторы приезжали с изрядным опозданием и если не ведут приватных разговоров, то «едят сухие снетки, крендели и рябчиков». Обер-секретарю предложено записывать в журнал все нарушения порядка каждым из сенаторов и доносить об этом императрице.