Если такие порядки наблюдались под боком Кабинета министров и императрицы, то можно себе представить, что творилось вдали от столицы, в глухой провинции, недосягаемой для контроля, где не только воевода, но и канцелярская мелкота безнаказанно чинили произвол и насилие.

Страна делилась на губернии, губернии — на провинции, а провинции — на уезды. Полновластным хозяином губернии являлся губернатор, а в провинции и уезде — воевода, в руках которых сосредоточивалась административная, полицейская и судебная власть.

Губернаторами назначались лица хотя и не принадлежавшие к двору, но пользовавшиеся покровительством либо столичных вельмож, либо фаворитов. Губернаторы двух столичных губерний пользовались особым доверием императрицы: в Москве им был ее родственник С. А. Салтыков, а в Петербурге — фельдмаршал Миних, к которому она относилась с большим пиететом.

На воеводские должности, как правило, назначались лица преклонного возраста, отслужившие полный срок на военной службе. Три четверти воевод имели возраст от 60 до 70 лет. Это бывшие капитаны, майоры и полковники, переносившие навыки командования ротой и батальоном на гражданскую службу. Как правило, воеводские должности в провинциях и уездах занимали дворяне, не располагавшие достаточным количеством крепостных, способных обеспечить им безбедную жизнь. Обеспеченные дворяне предпочитали жить беззаботно в деревне, их не прельщала гражданская служба.

Иногда долгие годы приходилось ожидать своего назначения — кандидатуры на вакантные должности находились в резервном списке губернатора. Отказы были редки. Так, отставной капитан Ф. Рашков, назначенный воеводой, просил уволить его от должности «за крайними нуждами, понеже он, будучи в военной службе чрез 26 лет в доме не бывал». Случались, однако, и курьезные назначения. В 1731 году 75-летний стольник Кожин был вызван для определения к делам. При медицинском освидетельствовании у него оказалась «каменная болезнь, от которой моча не держится, и ноги от подагры вверху сохнут, внизу пухнут, руки за старостию трясутся и глазами худо видит».

Воеводская и губернаторская служба прельщала не столько получаемым небольшим жалованьем, сколько возможностью залезть в казенный сундук, заниматься вымогательством у местного населения. В XVIII веке еще сохранился взгляд на службу как на кормление, когда управляемое население подносило воеводе подарки к церковным и семейным праздникам.

Любопытный эпизод в 1734 году произошел с воеводой Костромской провинции подполковником Никифором Кольчугиным, к которому пришли славить на Пасху два монаха Ипатьевского монастыря. При пении одной из песен канона иеромонах Федор Чернышов, намекая на мздоимство воеводы, припевал: «Ты ж, воевода, в новой шубе обносился; половина де ипатьевская, а другая посадская». О «продерзости» сатирика в рясе воевода донес монастырским властям. Чернышову «за продерзость и кощунство» в присутствии всей братии учинено «жестокое наказание» плетьми и запрещено отправлять службу «до указу»[174].

Чтобы отвадить администратора от взяток, Кабинет министров в отдельных случаях определял ему повышенное жалованье. При назначении воеводой в Уфу статского советника Шемякина Кабинет ставил вопрос об определении такого жалованья, чтоб он, «будучи там, поступал по указам и ко взяткам и подаркам не касался, в том ему накрепко подтвердить под жестоким наказанием»[175].

Губернаторы и воеводы управляли населением подведомственной территории посредством губернской, провинциальной и уездной канцелярии. Должности канцелярских служителей, как правило, передавались по наследству. Сьн канцеляриста или подканцеляриста начинал службу с копииста — переписчика набело документов, составленных более опытными служителями. В течение многолетней службы копиист, приобретая опыт, медленно взбирался по служебной лестнице. Лишь единицам из них удавалось занять высшую ступень — подьячего с приписью в уезде и провинции. В губернии руководитель канцелярии назывался секретарем и, как правило, присылался столицей из числа канцелярских служителей коллегий. Обязанность подьячего с приписью и секретаря состояла в докладе присутствию сути обсуждаемого вопроса и предостережении начальства от опрометчивых решений, противоречивших законам. Оба они руководили работой канцелярских служителей, следили за исполнением принятых решений.

Канцелярские служители рекрутировались из городских жителей, в то время как воеводы и их товарищи — из дворян. Представители крапивного семени, как называли канцелярских служителей, не получали жалованья, они кормились от просителей мздой, называвшейся иностранным словом акциденция. Акциденция — форма оплаты труда и одновременно усердия за труд. Граница между добровольным подаянием и вымогательством взятки была размытой и предоставляла широкий простор для вымогательства взяток и злоупотреблений: чем больший куш получал канцелярист от челобитчика, тем оперативнее выполнял его просьбу и проявлял готовность найти лазейку в обход законодательства.

Помещение, где воевода отправлял свои дела, мало чем отличалось от избы городского жителя. Непременной принадлежностью воеводской избы была судейская камера, в центре которой стоял судейский стол, за которым сидели воевода, его товарищ и полевой офицер, присланный из Военной коллегии для сбора подушной недоимки. Рядом стоял стол для подьячего с приписью. Оба стола были покрыты красным или зеленым сукном. «На тех столах по чернильнице с уборами», указы 1724 года «О ведении законов и о почтении судейского места». Это сооружение представляло усеченную пирамиду, на каждой из трех граней помещались указы, и называлось зерцалом. Здесь же на полках или в шкафу помещались законы, которыми должен был руководствоваться воевода: Уложение 1649 года, Новоуказные статьи, то есть законы, вышедшие после 1649 года, Генеральный регламент, Инструкция воеводе, регламент Камер-коллегии.

Помещение губернской администрации отличалось от воеводской большими размерами и комфортом, изысканным убранством, а иногда и каменным строением.

Продолжительность служебного времени составляла пять часов. Губернаторы, вице-губернаторы, воеводы и их товарищи съезжались в 7–9 часов утра и находились на работе обеда — до 2–3 часов. Подчиненные должны были являться на службу ранее прибытия начальника и уезжать позже его. Генеральный регламент устанавливал порядок рассмотрения дел: сначала слушались указы, поступившие из центра, затем промемории — документы от равных учреждений, за ними донесения подчиненных учреждений. Последними обсуждались челобитные, после чего подписывались протоколы заседаний.

Губернатор и воевода не могли покинуть город без разрешения вышестоящих инстанций. Так, воронежского вице-губернатора Пашкова за отъезд в свою вотчину в 1734 году без разрешения оштрафовали на огромную сумму в 500 рублей[176]. Круг обязанностей губернаторов и воевод был достаточно широк, они отвечали за сыск беглых крестьян, солдат и матросов, за состояние дорог и мостов, осуществляли суд и расправу, вели борьбу с разбоями, но главная их обязанность состояла в своевременном сборе подушной подати, наборе рекрутов и ликвидации недоимок, накопившихся по тому и другому.