ситуации, сложившейся после запрета, чем если бы существовала оживленная торговля этим сельскохозяйственным продуктом, о чем последовавшие правительства очень хорошо знали, делая в области борьбы с наркотиками свой политический выбор.

Какова цель политики борьбы с наркотиками?

Борьба с наркотиками является особенно сложной областью политики, поскольку существует определенная в различных договорах с Организацией Объединенных Наций цель, которую функционеры стремятся достичь, однако не существует набора согласованных и четко очерченных мер по борьбе с наркотиками, с помощью которых ее достичь можно. Проблема в политике борьбы с наркотиками – не просто проблема разногласий по поводу различных средств, с помощью которых может быть достигнута эта цель. Она также является функцией гораздо более широкой концептуальной дискуссии о том, как общества и институты реагируют на сложные социальные явления, находящиеся за пределами ресурсов, мандата и досягаемости одного учреждения.

Например, если бы мы приняли правовую интерпретацию политики по борьбе с наркотиками, то конечным результатом было бы сокращение предложения и потребления незаконных наркотических средств. Тем не менее, в большинстве стран ведутся серьезные дебаты о том, как это лучше всего сделать, та ли это цель и не является ли более реалистичным уменьшить вред, который производство, оборот и потребление наркотиков наносят отдельным лицам, сообществам и обществу в целом.

В Афганистане дебаты по борьбе с наркотиками были еще более осложнены наличием других неотложных политических приоритетов, с которыми столкнулась страна. Они включали в себя борьбу с повстанцами, укрепление легитимности правительства, сокращение масштабов повсеместной коррупции и снижение уровня бедности населения. По-прежнему существуют искренние опасения относительно того, будут ли усилия по борьбе с наркотиками поддерживать эти приоритеты или подорвут их.

Более того, инструменты, которыми располагает так называемое сообщество по борьбе с наркотиками – международные органы, такие как Управление Организации Объединенных Наций по наркотикам и преступности (УНП ООН), учреждения США, такие как Бюро по международным вопросам борьбы с наркотиками и правоохранительной деятельности (INL) Государственного департамента и Управление по борьбе с наркотиками (DEA), а также афганские организации, такие как Министерство по борьбе с наркотиками (MCN) и Полицейское управление по борьбе с наркотиками (CNPA) в Министерстве внутренних дел, – являются очень ограниченными.

Рычаги, с помощью которых можно добиться более радикальных социальных изменений, необходимых для решения проблемы производства наркотиков, торговли ими и их употребления, находятся во множестве других учреждений, обладающих гораздо более значительным охватом и ресурсами. Наиболее важными из них являются учреждения, отвечающие за безопасность внутри страны и на ее границах, а также учреждения, отвечающие за экономическое и социальное развитие Афганистана.

Многие учреждения из нескольких стран, занимающихся вопросами безопасности и развития, не захотели участвовать в борьбе с наркотиками, не говоря уже о том, чтобы учитывать ее в своей собственной политике и планировании. Наиболее важной организацией, ответственной за политику безопасности, было Министерство обороны США, которое в течение многих лет сопротивлялось попыткам включить цели борьбы с наркотиками в свою миссию, полагая, что это нанесет ущерб военным операциям. Преследование «Аль-Каиды» и «Талибана» требовало союза с влиятельными посредниками, которые имели давнее отношение к торговле наркотиками. Некоторые из этих людей были вооруженными союзниками в «войне с терроризмом», стали должностными лицами нового правительства и/ или оказались местными партнерами в усилиях по борьбе с повстанцами. Их причастность к наркотикам допускалась ради достижения военных и политических целей, к большому разочарованию тех, кто преследовал цели борьбы с наркотиками в Афганистане.

Это была не Колумбия, где Министерство обороны США находилось на задворках Государственного департамента и стремилось поддержать усилия по борьбе с наркотиками как способ сохранения ресурсов и своей актуальности после окончания холодной войны. Афганистан всегда играл для Министерства обороны совершенно иную роль, что следует из слов генерала Дэвида Барно, командующего Объединенными силами в Афганистане в период с 2003 по 2005 г., сказанных после того, как в январе 2004 г. была уничтожена пустая нарколаборатория: «Я не хочу, чтобы борьба с наркотиками мешала делу».

Хотя с таким нежеланием участвовать в борьбе с наркотиками было покончено на самом высоком уровне с уходом в 2006 г. министра обороны Дональда Рамсфелда, отвращение, которое испытывали к ней боевые командиры, все еще можно было обнаружить во время всплеска активности 2010–2014 гг. Сотрудникам Управления по борьбе с наркотиками (DEA) и других правоохранительных органов часто приходилось убеждать постоянно меняющееся военное руководство региональных командований в необходимости усилий по борьбе с наркотиками. Министерство обороны Афганистана зеркально повторило действия своих коллег в Министерстве обороны США, продемонстрировав нежелание оказывать поддержку ежегодным усилиям по искоренению наркоторговли, несмотря на указания высших эшелонов афганского правительства.

Доноры, занимающиеся вопросами развития, почти так же, как и военные, не хотели, чтобы их миссии были скомпрометированы борьбой с наркотиками. С самого начала Агентство международного развития США (USAID), крупнейший двусторонний донор в этой области, не желало заниматься проектами альтернативной активности, которые оно осуществляло в Латинской Америке и которые, по его мнению, продемонстрировали мало признаков успеха. В конечном счете после роста культивирования мака в 2004 г. агентству пришлось подчиниться давлению со стороны Государственного департамента США и посла США в Кабуле. Однако оно сделало это неохотно и никогда в полной мере не участвовало в практической реализации политики и программ, которые демонстрировали бы понимание причин культивирования опийного мака.

Вместо этого USAID сосредоточилось на усилиях по поддержке роста легальной сельскохозяйственной экономики, не признавая, что легальная экономика не всегда может вытеснить нелегальную экономику и что обе экономики могут развиваться параллельно. Некоторые из программ, поддерживаемых USAID, способствовали увеличению посевов мака за счет улучшения орошения или, как в случае с Продовольственной зоной Гильменда – где в дополнение к угрозе уничтожения незаконных посевов предоставлялись семена пшеницы и удобрения, – привели к тому, что земледельцы переместились в бывшие пустынные районы и стали выращивать там еще больше мака. Такая реакция на планы развития Продовольственной зоны Гильменда была вполне предсказуема. О ней говорили те, кто разбирался в вопросах землевладения в центральной части Гильменда и в различиях трудоемкости производства пшеницы и мака.

Национальные партнеры USAID в правительстве Афганистана, министерства развития, также не одобряли борьбу с наркотиками. Они рассматривали битву с ними как глубоко спорную область политики, в которой даже доноры не могли договориться о том, как ее лучше всего проводить или какой приоритет следует уделять контролю над наркотиками. Существовали также принципиальные разногласия по поводу попыток таких учреждений, как Бюро Государственного департамента по международным вопросам борьбы с наркотиками и правоохранительной деятельности (INL) и Управление ООН по борьбе с наркоманией и преступностью (УНП ООН), поставить оказание помощи общинам в