целях развития в зависимость от сокращения культивирования опийного мака. Для MRRD (Министерства восстановления и развития сельских районов) и его международных доноров во Всемирном банке, DFID (Департамент международного развития Великобритании) и ЕС (Европейская комиссия) такая «обусловленность» была контрпродуктивной: она могла вызвать ослабление социального контракта между государством и населением, а не его укрепление. Учреждения, занимающиеся вопросами развития, не могли отозвать помощь у обедневших сельских общин, потому что некоторые или все из них продолжали выращивать опийный мак – это не входило в их мандат, а в некоторых случаях даже не было бы законным.

Чтобы избежать вовлечения в эти дискуссии, многие агентства по развитию последовали примеру USAID и сосредоточили усилия на расширении законной экономики вне зависимости от того, что может произойти с выращиванием, продажей и потреблением опия и его производных. Они оставили так называемые усилия по альтернативному развитию – мероприятиям, проводимым в сельских районах и непосредственно направленным на сокращение культивирования мака, – организациям по контролю над наркотиками, таким как INL и УНП ООН.

Политическая обстановка в Афганистане после 2001 г. была напряженной. В стране существовало множество учреждений, каждое из которых имело разные мандаты, ресурсы и понимание международных усилий. Те из них, которые отвечали за борьбу с наркотиками, не только не были в Афганистане лидерами, но и оказались относительно второстепенными игроками с ограниченными ресурсами, особенно по сравнению с теми, кто отвечал за развитие и безопасность. Учреждениям по борьбе с наркотиками, таким как УНП ООН и INL, требовались ресурсы, а также политическая и оперативная поддержка гораздо более мощных и обеспеченных подобными ресурсами учреждений. Увы, их неспособность представить убедительную картину того, как борьба с незаконной наркоэкономикой в Афганистане может быть эффективно интегрирована в мандаты других учреждений в целях поддержки общей миссии в этой стране, а также нежелание идти на компромисс ради достижения своей цели – сокращения культивирования мака – мало способствовали созданию требуемого партнерства.

Какую политику проводили международное сообщество и правительство Афганистана в борьбе с наркотиками и каков был результат?

Политика борьбы с наркотиками включает в себя программы в четырех различных областях, как то: (1) альтернативное развитие: проекты развития сельских районов, направленные на сокращение производства мака за счет предоставления альтернативных источников дохода крестьянских хозяйств; (2) ликвидация посевов: уничтожение урожая мака на корню; (3) пресечение незаконной деятельности: арест и судебное преследование лиц, причастных к производству и обороту наркотиков и связанных с ними денег; и, наконец, (4) сокращение спроса: усилия по повышению осведомленности населения о вреде употребления наркотиков и обеспечению лечения наркозависимых в целях сокращения спроса на запрещенные наркотики.

Афганистан, однако, не был типичной страной – производителем наркотиков. Около 90 % мирового незаконного производства опия выращивалось именно здесь, и наркотики были (и остаются) крупнейшей отраслью промышленности страны, за исключением войны. Более того, эта культура выращивалась не только в захолустье, как в других странах – производителях наркосодержащих культур, но и непосредственно за пределами городов и вдоль автомагистралей. К 2004 г. посевы мака были обнаружены в каждой из тридцати четырех провинций страны.

В 2002 г. не существовало функционирующих правоохранительных органов, с которыми можно было бы работать. Как отметил международный эксперт по правоохранительным органам с многолетним опытом работы в регионе, проверявший в то время Департамент национальной полиции по борьбе с наркотиками, «полицейские участки были разгромлены, в провинциях вообще ничего не было». В Кабуле у офицеров «не было оборудования, раций, и они пользовались своими собственными транспортными средствами»[50].

Это была неподходящая среда для отдельных проектов альтернативного развития на местах, которые использовались в таких странах, как Колумбия, Перу или Пакистан, при этом DEA не могло осуществлять и программы с национальными партнерами, как в Латинской Америке и Пакистане. Как утверждал Рэнд Бирс, помощник государственного секретаря по INL, на конференции доноров в Брюсселе в декабре 2001 г., необходимо было уделять особое внимание реконструкции и развитию, а не контролю над наркотиками как таковому.

Осуществление политики по борьбе с наркотиками в Афганистане также сильно отличалось от опыта других стран-производителей. Это была многосторонняя миссия под эгидой Организации Объединенных Наций, а с 2003 г. и НАТО. В то время как США, безусловно, были крупнейшим источником военной мощи и финансирования, политика борьбы с наркотиками требовала также поддержки союзников и нового правительства. Это была не двусторонняя, как в Колумбии, миссия, где США могли диктовать условия, оказывать давление на правительство и уничтожать посевы с воздуха. Требовалось привлечь и других участников.

Архитектура разработки антинаркотической политики также сильно отличалась от того, с чем приходилось сталкиваться прежде. Борьба с наркотиками была одной из нескольких отраслевых интервенций, в рамках которых западные страны и международные финансовые организации поддерживали реформы во всех областях деятельности правительства. Секторальная помощь часто принимала форму как технической поддержки центральных министерств, расположенных в Кабуле, так и финансирования реализации национальных программ развития. В то время как ведущей страной по борьбе с наркотиками в рамках программы реформирования сектора безопасности была назначена Великобритания (см. главу 6), большая часть помощи была оказана Всемирным банком, который взял на себя ведущую роль в разработке Национальных приоритетных программ (NPP) и надзоре за ними. Он также управлял Целевым фондом восстановления Афганистана (ARTF; см. главу 7). Многие сельские районы Афганистана также были перегружены многочисленными учреждениями. Организации по контролю над наркотиками, такие как УНП ООН, не смогли выделить области, в которых они могли бы осуществлять секторальные программы, связанные с сокращением производства опия, как это было ранее в Афганистане и других странах-плантациях.

Дебаты о последовательности уничтожения незаконных и развития альтернативных сельскохозяйственных культур доминировали в имевших место дискуссиях на протяжении более десяти лет. Как INL, так и УНП ООН хотели уничтожать урожай, независимо от условий развития на местах, и у них не находилось времени выслушивать тех, кто говорил о бедности и гендерных проблемах. Они рассматривали сторонников развития сельского хозяйства как апологетов культивации мака. Объяснение, что кампания по повсеместному уничтожению этой культуры без изменения условий, приведших к ее выращиванию, будет контрпродуктивной, лишь усиливало недовольство чиновников INL. Они жили в черно-белом мире законности и незаконности и не проявляли особой терпимости к анализу причин производства мака или ожиданию результатов программ развития. Они – и их боссы в Вашингтоне – хотели резкого сокращения культивирования мака и полагали, что программы альтернативного развития могут появиться позже, чтобы справиться с последствиями.

Военные также не избежали нападок со стороны тех, кто координировал усилия по борьбе с наркотиками; последние отвергали юридические ограничения на применение военной силы в