Затем весной 1919 г. правительство разработало проект созыва собрания из представителей земств и городов. 26 марта было принято постановление ВПСО, предусматривавшее созыв Совещания на основе выборных из числа гласных земских и городских самоуправлений «по пропорциональной системе» (список делегатов должен был включать не менее четверти гласных уездного земского собрания или городской думы). Предполагалось обсудить различные хозяйственные вопросы: о расширении бюджетных прав земского и городского самоуправлений, о безработице, о медико-санитарном состоянии, о продовольственном деле, свободной торговле и др. 35 гласных делегировали уезды Архангельской губернии и 15 – города[192].

Согласно проекту заседания Совещания должны были начаться в мае. Но по разным причинам открытие откладывалось. Лишь 10 августа 1919 г. Земско-Городское Совещание (далее – ЗГС) было подготовлено к работе. Опубликованное в архангельских газетах «Обращение к населению» от имени городской думы, уездной и губернской земской управ с некоторым сожалением отмечало, что в течение года после ликвидации советской власти «не было лишь близости и взаимного понимания между властью и населением, и преступное равнодушие к судьбам родной области проникало в народную душу». При этом выражалась надежда, что теперь власть и общество будут «связаны узами доверия и понимания» и это позволит «внести в армию веру…, дать армии стойких и честных бойцов». Последнее было наиболее актуальным, поскольку, по словам главы управления внутренних дел Игнатьева, после эвакуации союзников «правительство колебалось». «Было созвано совещание из представителей земства, города, общественности. И здесь восторжествовало мнение, что всем нужно оставаться и продолжать борьбу». Попытки наладить «сотрудничество с общественностью» тем более показательны, если учесть, что еще в начале 1919 г. на Севере (равно как и в других регионах Белого движения) преобладала тенденция усиления военного руководства в гражданских делах. В частности, приказом генерал-губернатора Северной области генерала Миллера (№ 22 от 14 февраля 1919 г.) «на основании п.7 статьи 19 «Правил военного положения» дела «об убийстве», «о наказаниях», «о разбое», «о грабеже», «об изнасиловании», равно как и дела «о сопротивлении распоряжениям Правительства и неповиновения властям (статьи 268–273 Уложения о наказаниях), «исключались из общей подсудности с передачей к производству военного суда». А уже начатые расследования по данным категориям преступлений также передавались «к производству военного суда». Осенью 1919 г. (в соответствии с приказом № 293 от 25 сентября 1919 г.) в Архангельске вводились особые меры охраны в целях «пресечения… возможности всяких большевистских выступлений в связи с уходом союзников»[193].

В духе отказа от безусловного приоритета военной власти над гражданской были выдержаны выступления на открытии ЗГС и фактического главы ВПСО Зубова, и генерала Миллера. Они говорили об острой необходимости единства антибольшевистских сил в условиях предстоящей эвакуации союзных контингентов. Снова, как и год назад, заявлялось о политическом единстве тыла как о необходимом условии побед на фронте. И даже несмотря на критическое выступление председателя губернской земской управы эсера П. П. Скоморохова, потребовавшего от правительства немедленной амнистии «политическим заключенным» (арестованным большевикам), в целом работа ЗГС оправдала надежды правительства на «единение власти и общества». Принятая «Грамота воинам Северной армии» гарантировала поддержку правительственному курсу и призывала солдат и офицеров выполнить свой долг в вооруженной борьбе с большевиками. 21 августа, подводя итоги работы, ЗГС приняло резолюцию: «Заслушав заявление Временного Правительства Северной области и принимая во внимание важность и серьезность переживаемого момента, требующего напряжения всех сил, быстроты и решительности в деле организации обороны области и ее внутреннего устроения, земско-городское совещание почитает своим долгом оказать всяческое содействие и поддержку вновь образованной власти в ее работе, в соответствии с началами, указанными земско-городским совещанием»[194].

Совещание пришло к принципиально важному решению о продолжении своей работы во время периодических сессий, созываемых по решению ВПСО и генерала Миллера. Предполагалось «проверять и контролировать деятельность органов правительственной власти не только в центре, но и на местах». Были созданы постоянно действующие контрольные Комиссии: по обороне, по внутреннему управлению и по выработке «Положения о представительном органе». Комиссии получали право запросов к членам правительства по различным вопросам. Таким образом, перед Совещанием открывалась перспектива постепенного превращения в парламентскую законосовещательную структуру. Показательно, что еще 16 августа ЗГС приняло постановление о необходимости «создания представительного органа Северной области», до создания которого Совещание само рассматривает вопросы управления краем и свое мнение доводит до сведения правительства». Позднее комиссией по внутреннему управлению предлагалось расширить полномочия ЗГС вплоть до обязательного предварительного обсуждения всех правительственных постановлений в комиссиях и участия членов Совещания в заседаниях правительства[195]. ЗГС в своей работе не исключало участия во внешней политике. В сентябре в Лондон была направлена делегация от Совещания «для правильного информирования» о положении Северной области. Поскольку сессия британского Парламента к тому времени завершилась, то делегации пришлось использовать для пропаганды уличные митинги и добиваться аудиенции в лондонской «Форин-Офис». О необходимости «большей демократичности» власти говорил и генерал Айронсайд («как у нас в Англии»), видевший в этом залог успешной защиты области после вывода оттуда союзных контингентов[196].

Весьма важным итогом работы Совещания можно было считать решение ВПСО и Миллера о реорганизации исполнительной власти. 21 августа 1919 г. правительство, «выслушав мнение делегатов Земского и Городского Совещания», утвердило состав нового правительства. Его характерными чертами стали концентрация власти в руках нескольких управляющих и включение в свой состав представителей земско-городского самоуправления. Председателем правительства оставался Чайковский, вся военная власть и внешняя политика сосредотачивались у Миллера, Зубов оставался заместителем премьера и контролировал весь отдел юстиции, а также финансово-экономический блок – отделы финансов, торговли, промышленности и земледелия (позднее Отдел финансов, торговли и промышленности был передан инженеру Н. И. Каменецкому). И. В. Багриновский совмещал посты начальника Архангельской губернии и управляющего отделом внутренних дел. Впервые после упразднения Верховного Управления Северной области в правительство возвращались «представители общественности» – П. Н. Скоморохов и Е. В. Едовин, правда «без портфелей». Меньшевик К. Г. Маймистов стал управляющим делами правительства и временно исполняющим обязанности по новой должности – инспектора труда. Из состава правительства вышли кадеты – действительный статский советник С. Н. Городецкий (управляющий отделом юстиции), Н. В. Мефодиев (управляющий отделом торговли, промышленности и продовольствия). Последний пункт постановления правительства резервировал место – «избранному от Архангельского Городского Самоуправления и, по одобрении Земским и Городским Совещанием, – представителю Городского Самоуправления»[197].